剑桥美国经济史-第62章
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由新政和第二次世界大战培育的凯恩斯主义舆论的一个结果是国会在1946年通过了《就业法》。这是联邦政府第一次正式承认了富兰克林·罗斯福的财政政策的含义。《就业法》正式地反映了罗斯福的财政政策的改革影响。与罗斯福的财政政策的真正意图一样，该法案的内容也有局限。它是含糊的，没有对充分就业做出保证；它将反周期政策仅仅限制在与其他经济目标相一致的情况下才采用；它没有特别说明什么是适当的政策。但是，这个法案把握住了罗斯福的财政政策中的三个重要因素。第一，它宣布联邦政府的核心职责是对就业进行管理。第二，通过成立经济顾问委员会，要求它每年发表一份发展报告（《总统经济报告》），这个法案使总统和公众都接受了应该由专家和独立人士来担任经济顾问这样一种观念。第三，它将新政的核心目标正式地具体化了：制定和评价财政政策的时候，要考虑到人的价值。
战后时期，作为普通税主要来源的群众所得税、为社会保险而征收的递减的工薪税以及维持赤字开支的收入共同构成了联邦政府筹资的主要手段。此间，民主党和共和党从19世纪初以来第一次在国家财政政策的实质性因素方面达成了一致。两党之间尽管还存在一些重大分歧，但它们在以下几方面的观点都是一致的：保护公司金融结构的独立性；财政政策的目的在于保持经济稳定；要为国防开支提供一个弹性的收入源泉；继续用新政的“保险费”方法为社会保障体系筹集资金；避免采用国家销售税。作为最后一项政策的部分结果，美国的税收收入在国民产出中的比重比任何其他工业国都要小（见表）。
第二次世界大战后党派偏见的消解无疑有助于两党在财政政策上达成一致。但两党在税收政策上仍有分歧；这是民主党改变政策方向的结果。在战后时期，民主党在很大程度上放弃了税收是征收阶层财富的工具这样的观念。尽管肯尼迪和约翰逊总统都支持税收改革，比如征收遗产继承资本收益税，但他们也主张减税，这让人回想起安德鲁·梅隆说过的话。1964年，约翰逊要求减税以“增加国民收入和联邦的财政收入”，因而国会在面临巨额赤字时大幅度削减税收，国会对此表示支持。这样，民主党员帮助共和党完成了始于20世纪20年代的工作——促成两党的一致，并避免征收再分配性质的税收。
两党政策主张的一致性的局势是在公共财政面临的压力比较小的时代出现的，并一直持续到了20世纪80年代。导致这种轻松局面的政策几乎是无形的，把两党在政策上的争辩远远地抛开了。在几乎没有公众反对，而且在两党都同意的情况下，联邦政府始终在提高社会保障税税率。雇主和雇员的税率结合起来在1950年是，在1960年是，在1970年是，在1980年达到；从时间上来看，20世纪70年代之后到90年代提高到了。高税率（同时社会保障税的税基也在扩大）使得社会保障税从20世纪40年代还不到GNP的1％增长到20世纪70年代末超过GNP的7％。在这些基金的支持下，社会保障开支从1946年的亿美元（在GNP中的比重不足1％）增加到1979年的1 050亿美元（约为GNP的）。
大萧条时代的危机（8）
长期的通货膨胀的作用不太明显，20世纪40年代末通货膨胀达到第一个高峰，然后在20世纪60年代又卷土重来，并且在整个20世纪70年代都一直伴随着通货膨胀。加速的通货膨胀以两种方式为联邦财政提供了便利。
第一，通货膨胀向未偿付债务和政府债券的持有人强加了一笔很大的税收，尤其是第二次世界大战刚刚结束的那几年。第二次世界大战后的几年，联邦债务在GNP和财政总收入中的比重非常高（见表）。战后不可预期的物价加速上涨使债务的实际利率降到很低的水平——甚至为负。由于低利率，也由于比较轻松的税收压力，联邦政府的利息支付在总收入中的比重在20世纪40年代降到了14％以下，然后不断下降，直到20世纪80年代为止都维持在10％以下。
第二，加速的通货膨胀意味着家庭成员达到较高级别的纳税标准的速度比实际收入的增长要快。事实上，个人所得税的分级标准提高了个人所得税率。这种通货膨胀推动的弹性意味着联邦政府可以经常对那些不会从政治角度损害税收增加的新计划做出善意的回应。
联邦政府高度富有弹性的财政收入体制满足了冷战期间的战略性防御计划的开支，在所得税没有总体或持久增长的情况下也满足了朝鲜战争和越南战争的动员开支。但除了这两次战争期间之外，20世纪80年代以前国防预算的规模在GNP中的比重是趋于下降的。这样，增长的联邦财政收入多数是用于国内项目的扩张。在第二次世界大战结束到20世纪80年代这一段时间内，增长最为迅速的联邦计划是教育、福利、卫生服务（包括医疗保险）和城市的恢复发展。此外，通货膨胀推动下产生的财政收入增加弥补了所得税的减少或者新的税收优惠——特别豁免、减税和隐藏在税收规则后面的信用等形式的税收优惠——造成的财政收入的下降。
20世纪60年代到70年代这一段时间内，弹性的所得税收入也通过补助金和财政分享等间接方式，由联邦收入转入州和地方政府，且规模不断上升。联邦政府从19世纪60年代到70年代之间就已经开始因为各种目的（主要是农业研究和教育）而向州政府提供补助。早在1914年授权支持农业扩张的《史密斯利弗法》（Smith Lever Act）就已经引入了现代补助金制度（这一制度还涉及协调各州的资金需要，在各州之间分配财政收入，监督各州的开支计划）。新政期间，当联邦政府提供的资金逐渐达到州和地方政府财政收入的13％之后，这种制度就开始采取现代的比例分配形式。这种补助在20世纪40年代大大下降，在50年代又适当有所增长，随着财政收入分享制度占据了支配性地位，60年代和70年代的补助金迅速增加。到1974年，州和地方政府超过20％的财政收入来自联邦政府的补助。
联邦政府转移支付制度的出发点是认识到对州和地方政府服务的需求在不断增长，同时也是一种对州和地方政府的税收救济政策。第二次世界大战后，州和地方政府的税收收入的增加甚至比联邦税收收入的增加还要快。州和地方税收在GNP中的比重几乎翻了一番，到1972年达到了GNP的10％。战后阶段，州政府的所得税收入虽然增加了不少，但是州政府的销售税和地方政府的财产税在州和地方政府财政收入中还是处于支配地位。
从20世纪70年代初开始，州和地方政府成为攻击政府扩张的主要目标。攻击政府的运动是建立在这样的观念上的：政府成本不断上升，对政府解决社会问题方面的有效性的广泛怀疑，对公共服务的质量的不满，以及对立法机关的不信任。但这一运动首先在对财产税的攻击中赢得广泛的支持。这种攻击采取的形式是纳税人的反叛，1978年在加利福尼亚州表现得最为激烈。在一次公民投票中，加利福尼亚的选民批准了《13号提案》（Proposition 13），修改了这个州的宪法，将财产税税率限制在财产市场价值的1％以下，而且要求立法机关批准新税种的时候要有2/3多数通过才行。在《13号提案》得以批准的刺激下，与加利福尼亚州类似的各种联盟——由那些试图削减财产税的小私房主和商业财产所有人、抨击福利计划的保守派、追求提高税收体制的累进幅度的自由派以及那些只是简单地对现代生活不满的人组成的联盟——在其他许多州也开始出现了。他们制定的措施不像《13号提案》那样激进，但所有这些联盟都吸收了《13号提案》的精神，并且都希望保持州一级的公民投票和挑战法庭的权利。
大萧条时代的危机（9）
对政府开支和征税的反对迅速扩展到了联邦一级政府。税收改革的动力因此而产生了，而且得到了各种集团的支持。保守派关心的是通货膨胀推动的高税率，自由派的税收专家则揭露了税收规则中由隐藏的特权——“税收优惠”——导致的不公平。保守派和自由派都对导致经济低效和扭曲的税收体制提出了批评。
在大选中，杰米·卡特把美国的税收体制称为一种“耻辱”。他许诺要建立累进幅度更大的税收体制，并且要避免采用“渐进的变革方法”。但是在他执政的头两年，卡特发现自己其实正在推行渐进的变革，而且削减低收入家庭税收负担的努力也遭受了挫折。国会坚持反对可能刺激消费和通货膨胀、鼓励集中化的减税计划，而代之以刺激提高生产力的投资，从而避免通货膨胀的方法。国会取得了胜利，卡特总统不情愿地签署了1978年的《税收法》，这一法案只是提供了微不足道的一点税收救济，而且将税收救济简化为慷慨地削减资本收益税和商业税。
里根的“革命”：1981—1992年
增加财政收入的时代在20世纪80年代就迅速地结束了。早在20世纪70年代末的某些迹象就已表明其即将消亡。最重要的是联邦储备体系开始治理通货膨胀，将利率提高到通货膨胀率之上。共和党和民主党都支持提高国防开支在GNP中所占的比重，从而停止了越南战争后因国防开支减少而增加的公共事业经费。但最重要的变化还是里根的“革命”——1980年里根当选后执行的新的优先项目——的结果。其内容就是减税、大幅提高国防开支、削减国内项目以及预算平衡。
里根政府的减税计划是通过1981年的《经济复兴税法》（ERTA）来执行的。共和党控制着参议院，保守派控制着白宫，加上普遍的观点也强调供给方的税收削减，这些都使得里根的计划成为可能。这是第一次世界大战以来税收政策最为剧烈的一次转变。其关键内容——通货膨胀率指数化以及大幅削减个人税和商业税——宣告了增加联邦财政收入时代的终结。ERTA自大萧条以来第一次削弱了所得税在国家财政体系中的作用。
但里根的革命只收到了部分成效。因为ERTA没有从供给方提供获利预期，原因在于大规模的国防项目，而且里根的力量还不能支持他大量削减国内项目，因为从第二次世界大战以来，来自群众所得税的财政收入第一次远远小于联邦开支。这样，在1981年的《税收法》的推动下，空前的联邦赤字时代开始了——赤字造成的猛然增加的利息负担，对可支配开支的限制，以及对外国债权人的依赖的增加，这些都削弱了政府的力量。联邦储备委员会不得不采取异乎寻常的紧缩性货币政策来抑制巨额赤字造成的通货膨胀压力，并将利率维持在足够高的水平以吸引外国资本来弥补赤字。但是，这些货币政策又加强了向被“挤出”的私人借款人（包括那些想要把国家的储蓄用于更具生产性的用途的投资者）提供大量的联邦贷款的趋势。这样，财政政策和货币政策的共同作用加重了20世纪80年代国民经济生产力的下滑。
国会采取了非常规的行动以应对赤字计划，于1985年通过了《格拉姆拉德曼霍林斯法》（Gramm Rudman Hollings Act）。这一法案使赤字超过某一特定的水平后，开支就自动地削减（但不增加税收）。《格拉姆拉德曼霍林斯法》用一个“预算外”（off budget）开支替代了统一的联邦预算。这些开支，包括比如向联邦储备体系拨款，本来在第一次世界大战后就已经有所增加，但在20世纪70年代和80年代不断攀升，到1985年已接近联邦总开支的约 1/4。1987年，国会将社会保障信托基金定为预算外开支，其中包括计算格拉姆拉德曼赤字目标时的收入和支出。其间，从1983年开始，社会保障基金就出现了剩余，联邦政府将其用于弥补其赤字。格拉姆拉德曼产生了某些惩戒性的效果，但直到进入20世纪90年代，赤字一直都在增长。
在1984年和1985年间，财政赤字的危机开始出现，由有产者支持的里根政府和国会民主人士开始仔细研究收入税体系，以找到需要进行结构改革的领域。他们逐渐进入一个竞争性的领域以占领税制改革的高点，这一过程的结果就是更为严厉的税收法规——1986年的《税收改革法》（the Tax Reform Act of 1986）被通过。
大萧条时代的危机（10）
1981年的《税收法》像20世纪20年代的税收改革一样，其动机都是共和党要寻求削减对财富征收的税收。但二者的过程有很大的差别。第一，1986年的共和党政府有新的、不同的目标；其目标在于对企业资本主义增大经济刺激，而不是保护公司官僚或者房地产业。在1986年，公司承受了大幅增加的税收，房地产业是主要�
