剑桥美国经济史-第60章
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大萧条时代的危机（2）
在1933年新政推出了许多激烈的政府主动措施之时，并未立即对税收和政府支出进行改革。罗斯福运用正统的、普通的理念开始他的财政计划。他想要坚持在1932年的竞选中做出的平衡联邦预算的承诺，而在此前三年中，胡佛政府已经采取了赤字财政政策了。1933年，罗斯福警告国会说“在最近的历史中，自由主义的政府经常被宽松的财政政策这块大石头砸伤”。罗斯福确信，无论从经济学的基础还是从政治学的基础来看，他都应该平衡预算。事实上，直到1938年为止，罗斯福一直坚持的信念都是认为平衡预算对于培育公众，尤其是企业对政府的信心是非常重要的一个手段，从而才能鼓励投资，促进经济复苏。他也相信民意测验的结果：即便是在1936年的大选中，大部分美国人还是希望平衡政府预算。
但是，平衡预算并不容易。新政的计划往往都需要大量的开支，从而预算融资和平衡预算都要求有一个较大的税基。但罗斯福和国会面临的却是被萧条大大压缩了的税基，要得到新的收入，只有通过大幅度提高税率，或者开征大量新的税种。他们认识到，如果在短期内将税收提高到足以维持预算平衡的程度，就很可能使大萧条进一步恶化。结果是，他们认为一定程度的赤字是必要的，在他的第一届任期中，罗斯福在每一份预算咨文中都要提到赤字将与萧条一起消失这种观点。
联邦赤字从1933年的26亿美元提高到了1936年的44亿美元。从每年的赤字来看，罗斯福政府的财政政策可以被视为一种一致的而且是越来越有力地通过赤字开支来推动经济复苏的政策。但是，赤字的原因部分在于税基的压缩，赤字是令人意想不到的，也是不受欢迎的。事实上，罗斯福政府的赤字大约只有一半是来自有意的政策决策。在他的第一届任期中，罗斯福和国会只是在1933年和1935年采用了扩张性财政政策。由于罗斯福在平衡预算方面坚持不懈的努力，他的第一届任期中的财政政策并不比1929—1931年胡佛任期内的财政政策更具扩张性。
罗斯福可以在不牺牲经济复苏的条件下采用赤字政策。因为他已经成功地将货币政策从联邦储备体系的控制下解放出来，并且制定了扩张性的货币供给政策，他并没有冒险提高赤字而将利率推到抑制投资的水平上。这就证明了罗斯福在财政政策上比赫伯特·胡佛更为保守。他显然没有采用英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯的药方，凯恩斯在《繁荣的处方》（ The Means to Property）一书中敦促萧条国家的政府通过积极地使用赤字政策来刺激私人投资。凯恩斯在回忆1934年与罗斯福会面时的情形时评论道，他“猜测总统具有更多的经济学知识”。罗斯福回忆说，凯恩斯“留下了一大堆冗长的图表。他肯定是个数学家而不是政治经济学家”。
1935年，罗斯福对不断高涨的“左派的惊雷”、尤其是休伊·朗（Huey Long）的“分享财富”运动做出了回应，他将国家的政策转向了更加集权化的方向。新政的转变有四个重要方面。第一，联邦紧急救济署（FERA）和工程振兴署（Works Progress Administration，WPA）的成立，使联邦失业救济成为了半永久性的措施。第二，《瓦格纳法》为工会的集体议价提供了一个有保障的框架。第三，《社会保障法》在美国建立了第一个全国性的社会保险体系。通过这些法案，联邦政府的首要责任变成了组织和分发养老金和失业保险。第四，通过1935年的《税收法》，恢复了再分配税体系。
在税收方面，罗斯福显然坚持了民主—中央集权制的传统。像他之前的伍德罗·威尔逊一样，罗斯福个人是平衡预算和再分配税的支持者。他深信“敲富人的竹杠”这种税收的作用——将税收负担转移给最富有的人和公司。在1935年之前，罗斯福已经逐渐开始推行累进的再分配税。从1933年到1935年，在罗斯福政府提议增加税收时，还没有提议提高累进的幅度。甚至在1935年时，罗斯福还提议征收雇员工资税作为为社会保障计划筹资的主要手段。
大萧条时代的危机（3）
罗斯福逐渐转向激进税收政策的政治理由是很充分的。首先，最充分的理由是为新的计划提高财政支持，而且他对企业的势力也很警惕。因此，他常常希望采用一种累进结构的税收。另一方面，罗斯福的财政部长小亨利·摩根索要求给他足够的时间去重新组织财政部的工作，因为在长达16年的时间里，在共和党的领导下，财政部人员的能力在技术上已经很难应付累进税，而在提高财政收入的过程中，要求累进税的征收要有很高的效率。此外，罗斯福也担心经济复苏很可能会失败，从而企业会指责累进税政策。最后，在社会保障税中，罗斯福希望鼓励中产阶级将社会保障视为能够保护他们的保障金投资的一种保险体制。他解释道：“如果有了社会保障税，就不会再有那些批评我的政客们对社会保障计划没完没了的唠叨。”他成功了，而且这种成功可能超出了他最乐观的预期。
但是在1935年和1936年，罗斯福不顾失去企业信任的风险，表明了他着手税收改革的真正意图。1935年，罗斯福要求对公司征收累进税以防止垄断的扩大，对股东从他们控制的公司得到的股息征税，征收一个附加税以将个人所得税的最高税率从63％提高到79％，同时开征遗产税（这是在联邦房地产遗产税之外另外征收的一个税种）。在对国会陈述的咨文中，罗斯福宣称财富的积累意味着“少部分人对大多数人的就业和福利的控制越来越大，这是我们不愿看到的”。后来，罗斯福对他的目的做出了解释：“不是摧毁财富，而是创造更大的机会以抑制集中化的增长和毫无结果的积累，把政府的负担转移到能更好地承担这种负担的地方。”这样，罗斯福在内在的公平和释放个人与小企业的活力方面调整了他的税收改革，从而推动了经济复苏。
国会在1935年的《税收法》中批准了罗斯福提出的所有税收改革方案——公司累进税、股息税、提高个人所得税率以及提高房地产税。罗斯福相信他可以在1936年的总统选举之前不必再增加任何新的税收了，但在1936年初，最高法院宣布《农业调整法》中的农产品加工税无效，国会未能通过罗斯福提出的向第一次世界大战中的退伍军人发放奖金的议案，这两个事件有可能导致联邦赤字的大幅度上升。作为回应，罗斯福要求国会批准一项提高财政收入的措施，他希望这一措施比1935年的《税收法》更能体现再分配的意义，这个措施就是未分配利润税。
罗斯福新的公司税计划是废除现存的公司所得税、股本税和超额利润税，代之以公司未分配利润税。这种税收将根据未分配利润所占的比例而累进征收。罗斯福和财政部长摩根索相信，这一措施将有力地打击避税行为和公司势力的集中化。他们也确信，公司故意保留利润不进行分配，以回避以个人所得税形式对股息征收的税收。他们进而相信大公司比小公司更有能力保留剩余利润，正是这些未分配的利润给大公司带来了一种不公平的竞争优势，因为这些利润减少了它们对新资本的借贷需求，而且大公司常常用它们的未分配利润盲目地进行再投资。未分配利润税将会大大刺激公司把利润分配给股东。这些股东支付高额的附加税，从而给政府带来大量的财政收入。
国会连同超额利润税一起通过了这一税收提案，这是联邦政府有史以来最为激进的税收。在1937年的《税收法》中，国会通过提高对公司个人股东的征税标准，限制扣除公司的游艇（corporate yachts）和乡村房地产，禁止扣除财产售卖和交易中的损失，减少对创造多方信托（multiple trusts）的税收激励，以及废除对暂住纳税人的税收照顾等措施进一步强化了所得税。罗斯福在1938年继续推行他的税收改革计划——提高未分配利润税，对资本收益征收累进税，以及对联邦、州和地方的债券收入征税。但这些比新政的任何措施都要激进的计划引起了一部分大公司的恐惧和敌意。它们非常正确地认识到罗斯福的税收计划威胁到它们对资本的控制以及它们的融资计划。没有证据表明企业将不进行投资，但1937—1938年的衰退和罗斯福在1937年与法院的对抗中的失败之后，企业抓住了政治环境宽松所产生的机会。保守的民主党人与总统决裂了，他们认为要恢复经济信心，就必须减税。1938年，共和党人和保守的民主党人联合起来迫使国会批准削减未分配利润税和取消公司累进所得税而终止了新政的税收改革。考虑到反对力量过于强大，罗斯福决定不提出令人不快的议案。相反，在未经他签署的情况下，他批准1938年的《税收法》通过，但认为这一法案“抛弃了至关重要的美国税收的原则”——根据能者多付原则征税。1939年，国会取消了未分配利润税，正式废止了新政的税收改革计划。书包 网 。 。。 想看书来
大萧条时代的危机（4）
当1937—1938年的税收改革和对经济复苏的推动均告失败后，罗斯福采用了一项改革力度更大的财政政策，开始采用凯恩斯主义的药方。1937年，罗斯福政府将税收提高到了可以创造充分就业盈余的水平上——也就是能使经济在保持充分就业的水平上运行。 ［12］1937—1938年的萧条即将结束时，罗斯福开始推行一个新的积极的开支计划，这一计划没有依靠税收的大幅增加。结果充分就业盈余变成了充分就业赤字，而且赤字在1938年和1939年迅速飙升。
凯恩斯主义的思想对罗斯福的财政政策的影响是间接的。要解释罗斯福的转变，更重要的是他认识到保守派对新政的反对太强大了，他们反对他通过再分配税收改革来寻求增加税收和推动经济复苏。但是，罗斯福从税收改革失败的痛苦经验里学到了许多东西。他不能忽视紧缩性财政政策造成的1937—1938年的衰退。结果他听取了WPA、农业部和联邦储备银行的幕僚们的建议，他们向罗斯福灌输了凯恩斯主义的思想。没有证据表明罗斯福相信了哈里·霍普金斯（Harry Hopkins）、亨利·###（Henry Wallace）或者马里纳·埃克尔斯（Marriner Eccles）的观点：长期的赤字必然将实现和保持充分就业。但是在1938年，罗斯福将他的财政政策转向了凯恩斯主义的政策思路，用凯恩斯主义的理论修正了他从前的做法。他向国会解释道，他在不增加税收的情况下大幅度提高支出的政策将“提高国家的购买力”。
在大萧条期间，国家的财政政策中包含了州和地方的财政行为，也包含了联邦政府的财政行为。萧条之初，州政府扩大了失业救济方面的开支，这主要是通过向地方政府发放补助金来进行。地方政府在当时面临的局势是财产税收入急剧下降，未偿付款飞速增加，甚至暴乱频繁，其中就包括芝加哥的税收罢工。地方政府的处理办法是提高销售税以及压缩公共工程开支，尤其是压缩公路和学校建设的开支。但是，州宪法是禁止赤字财政的，新发行的州和城市债券特别难以销售。因此当萧条进一步恶化时，尤其是在1931年和1932年，州和地方政府发现不可能像平常那样管理经济活动，也不能继续使预算维持平衡。州和地方政府开始采取更激烈的措施干预经济，将开支压缩到1931年的水平，并在1933年和1934年进一步压缩了开支。州政府非常欢迎联邦失业救济基金和公共工程，尽管它们坚持要求联邦紧急救济局和PWA向州政府发放匹配的基金。当经济有所复苏后，尤其是在1936年和1938年，州和地方政府恢复了公共工程和教育方面的开支，从而再度增加了它们的总费用。
但是，税率的迅速提高抵消了州和地方政府开支的所有激励性效果。州和地方政府在1929—1933年间每年都会提高税率，直到1936年税率仍然保持在高水平上，而且还有进一步提高的趋势。州政府扩大了销售税的范围，提高了税率，这种情况持续到1940年。在这些年中，州政府的多数基金都是通过这种征税方式而筹集的。到1940年，汽油、烟草、酒、软饮料和人造黄油的消费税以及新开征的普通零售税——在1932—1937年间有33个州征收了这种税——带来了5亿美元的收入。其间，地方政府提高了财产税的有效税率。在州和地方政府是一个“好政府”这种信念的帮助下，政府褒奖诚实的纳税人，推动新政中成立的房主贷款公司的工作，这个公司要求借款
