剑桥美国经济史-第58章
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同把税收当做实现社会公正的重要手段。再分配性质的税收计划成为了威尔逊政府在社会主义和正统的资本主义之间寻求平衡的一个重要因素。
战争给民主党的累进论者提供了一个机会，使他们能够把战时关于税收的争论集中到现代美国最基本、最敏感的经济问题上来：公司利润应该在社会中占有一个什么样的地位？更特殊地说，这个问题就变成：如果现代公司是生产力的核心动力的话，应该采取什么样的鼓励税收政策，如果它是经济掠夺者的话，又应该和能够采取什么样的税收政策以打击它。争论的结果是国家实行了一种新的税收体制：“敲富人的竹杠”（soak the rich）的所得税体系。 电子书 分享网站
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因而，在危机阶段，打一场现代战争的压力与打破公司特权的强烈要求是相吻合的，伍德罗·威尔逊和民主党人转向了共和党的财政政策。民主党人接受了共和党人所要求的税收政策，正像共和党人接受他们的关税政策一样，目的都是为了保持强有力的国家和经济的繁荣。但是民主党的新税收政策受到了与公司财富有关联的特权集团的攻击而不是支持。
补充到战时税收法案中去的民主党人的税收计划将经过实验的所得税转变为主要的联邦税收工具；这个计划引进了联邦遗产税；它第一次对公司利润和个人收入课以重税，但反对将所得税扩大到更广的范围内——也就是说没有扩大到对工资和薪金征税；最后，这个计划采纳了对公司“超额利润”征税的观念，而且在所有的参战国中，美国是唯一把超额利润税作为战时筹资核心手段的国家。
这种所得税——对超过“正常”收益率的所有商业利润征收累进税——激怒了公司领导人。再分配性质的税收与战时得到加强的财政部（包括美国国税局的前身国内税收局）对美国的公司构成了战略性的、长期的威胁。大型公司的上层人员受到的威胁最为严重，他们认为他们的金融自主性受到了威胁。此外，强有力的新税收体系也对联邦政府构成了前所未有的严重威胁——联邦政府现在显然是处于平等主义势力的控制之下。事实上，战时筹资问题是激化公司对威尔逊政府的敌对情绪的最主要因素。这一税收计划导致了民主—中央集权制的倡导者、“敲富人的竹杠”的税收体系的支持者与公司领导人在此后的20多年中一直处于尖锐的冲突之中。
尽管商业信心受到了损害，但威尔逊政府和国会的民主党领导人还是对在不伤害国家基本经济结构的情况下推行的激进税收计划充满信心。他们的信心在一定程度上来自于战时财政政策的其他四个重要因素。
第一个因素是为了减少通货膨胀压力而最低限度地使用借款来筹集战争资金。美国参战之前，威尔逊和麦卡杜运用1916年的《税收法》，在根本没有借款的情况下筹集资金备战。美国参战后，他们决定将战时借款限制在战争开支的一半以下。1917年6月，在第一次自由公债取得成功以及估计的战争成本大大增加之后，他们放松了对借款的限制，而且在1918年将借款提高到了战争开支的2/3。但这一借款水平在第一次世界大战的参战国中还是最低的。由于有税收政策作为后盾，威尔逊政府拒绝了包括最有实力的银行家在内的商业团体的建议，这些人从传统观念出发，认为他们对于管理公债负有主要责任，他们同时欢迎更大规模的战时借款。
第二，威尔逊政府以低于相对无风险投资收益率的利率发行长期债券，这些债券的利率甚至将联邦债券持有人的税收利益考虑在内。这一决定与商业团体和职业经济学家的建议背道而驰，他们几乎一致地建议以相当高的利率发行债券。威尔逊政府没有采纳这种不顾及未来，尤其是不顾及战后联邦政府利息负担的建议。威尔逊和麦卡杜设计的低利率和有限借款的政策避免了富人购买大多数债券并以此挟制联邦政府的情况，这种情况在美国内战后就曾发生过。麦卡杜部长宣称：“在一个民主国家，不允许任何单个阶级挽救或者把持国家。”
第三，威尔逊政府采用“中央集权的”或者行政措施将资本用于战争，通过这种方式终结了市场在战争筹资中的主导作用。纽约联邦储备银行的负责人本杰明·斯特朗（Benjamin Strong）将财政部面临的选择描述为在两个学派之间进行选择，一个学派“相信经济能够而且应该被加强，并且通过设定较高的利率水平来避免通货膨胀”；另一个学派相信“必须通过某种配给制来强化经济，或者通过消费税，或者通过其他比高利率更科学、更直接、更公平的方法来强化”。财政部采纳了后者的计划：以低利率借入资本，然后发展新的政府机制保证美国经济在战后有足够的资本。
作为这一项政策的一个组成部分，麦卡杜部长想努力控制国家资本市场。当他开始关心铁路和其他公用事业在战时融资扩张中碰到的困难之后，从1917年末起，麦卡杜提出了集中控制的建议，结果是成立了隶属于联邦储备委员会的资本发行委员会，创立了战争金融公司，联邦政府接管了国家铁路系统，他本人也被任命为铁路局长。他站在非财政部长的角度上要求威尔逊总统、内阁的其他成员和国会加强联邦政府对价格和资本配置的控制，通过比战时产业委员会更为强有力的工具来协调和集中战时的所有权力。
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第四，威尔逊政府最大限度地向美国的中产阶级销售债券。这是以保持低利率的愿望、减少政府对富人的依赖以及为有问题的产业增加可利用的资本等方面的相互关联为基础的。对于纳税的美国中产阶级，威尔逊政府试图说服他们改变他们的经济行为：减少消费，增加储蓄，成为国家的债权人。他希望在战争结束后，债券持有人——也就是广大中产阶级公民——从对公司和富有的美国人那里征缴的税收中得到本息偿付。
直接向美国的中产阶级销售数十亿美元的高价债券需要有比世界上任何地方更大的促销活动相配合。威尔逊政府在很大程度上通过试错设计并实验了大量国家控制的、全国性的销售技术，其中包括对国民收入和储蓄的熟练分析。虽然麦卡杜通过新的联邦储备体系进行融资而改变财政部的目标非常重要，但他在将私人储蓄转化为债券方面的努力显得更具意义。在四次自由公债贷款过程中，麦卡杜部长和财政部加深了联邦政府和国家对于资本市场的社会基础的认识。以系统性的调查为基础，借助现代通讯技术，财政部将它的贷款渗透到了中产阶级中——比美国内战时期或者第一次世界大战时期的欧洲政府更加深入。在第三次自由公债活动中（始于1918年4月），有至少一半的美国家庭认购了政府债券。借款刺激了自愿储蓄的极大增长，这正是麦卡杜和财政部所希望的。
虽然“资本化的爱国主义”——麦卡杜为他的计划所起的名称——在推动债券销售活动中传达了他的意图，但麦卡杜还是在倡导自利而非爱国主义。麦卡杜认为他自己从事的首先是一个经济教育计划。他主张的个人储蓄和克己是一种在长期内能最好的实现经济自利的行为。
民主—中央集权制的倡导者向财政部提出的激进计划的含义是深刻的；在战争期间这一计划的核心内容得以体现。征税和借款方面复杂而又雄心勃勃的计划要求大大地扩展财政部的行政能力。在战争期间，联邦储备体系作为财政部的一个机构履行职责。麦卡杜和负责“财政事务”的部长助理拉塞尔·C·莱芬韦尔（Russell ）与本杰明·斯特朗（纽约联邦储备银行主席）之间建立了牢固的关系，麦卡杜控制了联邦储备委员会的多数人，通过他们授权财政部对联邦储备体系进行控制。12个联邦储备银行在它们的管辖区域内调整了自由公债，联邦储备委员会和财政部为联邦担保的分期还款信贷采取了一些创新性措施。此外，财政部还把联邦储备体系当做全国范围内的商业信息的一个来源。财政部的另一个重要目标是国内税收局，这个机构的人员在1913—1920年间从4 000人增加到15 800人，而且按照兼具多种职能的方针进行了重组，清楚地划分了职责，理顺了行政管理系统。
在麦卡杜的领导下，财政部作为一个团队在工作中表现优异——这个团队在后来塑造了财政部有效率运行的特点。它们运用“商业式的”方法，体现出了知识的灵活性、企业家精神、雄心壮志以及制度的多样性。由于缺乏一个恰当的公务员体系，麦卡杜在财政部构造的模式被一位政治学家称为“非正式的专家政治”，或者是一个“松散的、融入了复杂的混合体中的政策、政治和行政人员组成的团体”。这是后来成为典型代表的美国“高级公务员体系”（higher civil service）这一独特形式的一个早期例子。比如，在这个新的官僚体制中，部长助理莱芬韦尔管理着财政部的所有事务，负责与国会进行协商，而且，作为纽约的克拉维斯和亨德森律师事务所（Cravath & Henderson）的前合伙人和债券专家，他还与商业社会中那些最有实力的部门建立了联系。国内税收局的委员丹尼尔·C·罗珀（Daniel ）是一个老练的联邦官员，与许多机构有深厚的友情，在民主党中也颇有影响。罗珀最重要的后盾是耶鲁大学的经济学家托马斯·S·亚当斯（Thomas ），他是首席税收顾问，是后来将原来法律中的行政过程与新法律中的形式结合起来的法律草案的起草者。货币监理署署长约翰·斯凯尔顿·威廉斯（John Skelton Williams）帮助麦卡杜与更为激进的、反对商业界的支持者保持着联系，这使麦卡杜与许多商业领袖们相比表现得似乎比较保守，行为也更易于理解。
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财政部的团队后来有了相当程度的自治性，在威尔逊政府中成为了学习财政政策及其社会含义、解说财政问题和行政计划并鼓动支持这些计划的首要工具。麦卡杜利用财政部团体这一必要工具，建立并控制两大网络，它们分别将在联邦政府内部竞争的各个权力中心联系起来，也将政府和平民社会联系起来。因为麦卡杜已经组建了这样一个团体，他就可以设计和执行具有清晰社会目的的财政政策。在麦卡杜的领导下，避免了财政部被各州内部竞争的各权力中心或者独立于各州的集团所控制。财政部也避免了在威尔逊政府的动员活动中出现的许多混乱状况。
威尔逊的民主—中央集权制在商业界的反击下最终屈服了。1918年，当威尔逊总统准备制定一个税收倍增计划的时候，公司领导和共和党人找到了一个突破口。在一场强烈的反税收、反政府的运动中，共和党人赢得了对国会的控制，并于1920年在经济萧条中取得了总统选举的胜利。伍德罗·威尔逊的民主党没有完成亚伯拉罕·林肯的共和党所做的事——实现对联邦政府的长期控制，创造一种新的政党体制。
尽管在政治上失败了，但威尔逊政府表明，尽管各州看起来比较虚弱，但美国有能力打赢一场持久的、资本密集型的战争。这里的关键是民主的支持。在赢得支持和大规模地动员资源中，尤其重要的是累进的所得税以及通过销售债券而向美国人兜售“为民主而战”的信念。这两者在提高联邦政府的政治权威方面都是关键性的步骤——通过民主政治提高政府的能力，获得国防资源和战争费用。在下一次重大战争中，联邦政府将依靠销售债券的经验进一步尝试财政动员；在第二次世界大战中，联邦政府也使用了麦卡杜和威尔逊的论调，说服美国中产阶级上缴覆盖面很大的所得税。强大的中央财政制度的发展与两次世界大战中美国最为有力的财政武器在民主上的合法性的培育是一致的。此外，在战争筹资过程中，麦卡杜和威尔逊在保持经济稳定以及相关的保持资本市场秩序、利用财政政策和货币政策工具建立各州对中央的责任制度方面，迈出了非常重要的一步。
20世纪20年代的巩固
认为联邦政府有控制权的共和政体在1921年击退了威尔逊时代的民主—中央集权制。更重要的是，在当时（1921—1933）的财政部长安德鲁·梅隆（Andrew Mellon）的领导下，三个共和党的行政机构采用了一种新的金融战略：除了寻找调和阶级冲突的新方法之外，还要削减州的权力，保护投资体系。一方面，梅隆进一步攻击战时税收体系中最体现收入再分配效应的部分。他废止了超额利润税（1921），降低了个人所得税的累进幅度，制定了许多受到资本所有者欢迎的措施，比如资本收益特惠税。另一方面，梅�
