新闻理论十讲-第34章

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共权力，针对政府。
　　　　为什么第19条没有这样明确提出针对公共权力呢？这是因为许多国家的代表认为，不仅仅是公共权力，还有私人财团、垄断媒体集团，对于表达的干预同样十分严重，应当反对。所以取掉了“by…”。这样表述扩大了反对限制的范围，是对公民自由权利的进一步保护。这也是根据新的情况做了调整，表达的内容更精确了。不过，人权的核心还是限制公权力。
　　　　第六，对“restrictions”的表述更为科学。表达自由是一项可以克减的人权。起草过程中先后各方面提出过三十多项限制性条款，诸如诽谤以及鼓动犯罪、推翻政府、泄漏国家秘密、侵害司法独立和公正等等，最后归纳为两点，一是保护私权，二是保护公共利益。
　　　　在逻辑上，这比《欧洲人权公约》第10条更为严谨。也就是说，第19条是吸收了前面很多类似的条款以后，非常认真地、字斟句酌地去做了表述的调整。要注意：这里不包含观点的正确和错误的界限。表达自由允许那些偏激的、冒犯性的、令人不安和震惊的意见的表达和传播。
　　　　第七，对限制的限制。第19条三款“only　be　such　as　provided　by　law　and　are　necessary”（限制限于由法律所规定并为下列所必须）很重要。限制由公权力实施，而公权力限制表达自由的措施也必须是有限制的。就此再分三点：
　　　　a．“only　be”，仅仅是，就是只是限于这两条，没有其他，没有“兜底条款”，公权力不可以超越这两点再加码。
　　　　b．“provided　by　law”，以法律来规定。这包括：必须是正式的合乎程序的法律（单纯的行政规定的限制被认为违反公约）、事先公开发布的、提出明晰和易于理解的、对行为后果具有可预见性的标准（而不是害怕“我这样写会犯法吗？”）。
　　　　c．“necessary”，必要的。这是指在一个民主社会里确有必要的限制。有这样的判例：符合限制的范围也符合法律规定，但是没有必要，就不应当限制。
　　　　关于“necessary”，欧洲人权法庭在判例中确立了以下原则：
　　　　The　interference　must　be　prescribed　by　law（有关干预必须以法律规定之）。干预行为的必要性，需同迫切的社会需要相吻合，如果不是很迫切，不能够使用。
　　　　It　must　serve　a　legitimate　purpose（它必须服务于一个正当的目的）。也就是说，要与达到的正当目的相称，如果不相称，即使形式上符合法律规定，也不能滥用。
　　　　It　must　be　necessary　in　a　democratic　society（它必须为民主社会所必要）。政府要就干预举出充足的理由，这方面，政府有举证责任。
　　　　这些原则说起来好像很空洞，但是每一条都有很多案例作支撑，最后才得出这样的结论。这些都是非常严格的对公民权利和政治权利的进一步解释。
　　　　20世纪80—90年代，一些人权组织或会议还就对公权力限制表达自由问题，提出过更明晰的标准，有很多法学原则。著名的如希拉库萨原则（Siracusa　Principles）、约翰内斯堡原则（Johannesburg　Principles）等。
　　　　为什么要这样字斟句酌地抠这些条款呢？这是因为，随着人类社会的文明进步，人们对人的权利，尤其是对新闻出版自由、言论自由这些权利的认识越来越深刻了，对条款的研究也越来越细致、谨慎。发展趋势是：对人的权利最大限度的开放、最小限度的限制。研究和比较这些条款，能够感觉到国际社会在这方面的最新学术成果、最新进步和发展趋势。
　　　　六、关于新闻出版自由的理论讨论
　　　　关于新闻出版自由问题，除了法律和国际公约的条文研究外，还有一些理论讨论。
　　　　“Freedom　of　the　Press”这个理念有一个发展过程。最初，通常被理解为出版前不经过检查制度介入，即出版领域没有预先禁令，可以批评政府而不必担心查封。这是很简单的、最早的一种理解。后来发现，这个理念还有很多需要考虑的细节问题。
　　　　1．新闻出版自由公认应受到四方面的法律限制
　　　　新闻出版自由除了前面说的不受到检查以外，在诽谤、侵犯隐私权、侵犯知识产权、泄露国家机密这四方面的发表权，会受到其他法律的限制，这是大家公认的，肯定新闻出版自由的法律与其他法律之间不能发生冲突。现在较大的争论点，在于涉及道德层面的内容，即，能不能说？说到什么程度？按照早期新闻出版自由理念观点，道德层面的东西法律不该禁止，你可以在同一层面反批评。也是基于这个理由，1996年美国的《传播体面条例》（The　Communications　Decency　Act）草案被最高法院推翻了。最高法院认为，条例中的要求侵犯了人们的言论自由（该条例规定电视传播要加上某些东西，过滤某些词句等等）。
　　　　2．新闻出版自由是谁的自由？
　　　　这是一个很有意思的现象，“新闻出版自由”的主格是“the　Press”，有的翻译为“出版”，有的翻译为“新闻出版”（例如新版《马恩全集》），也有的翻译为“新闻”、“报刊”，虽然存在内涵大小的差异，但是基本所指，都是具体的新闻传媒单位，或图书和音像出版单位。它们与“言论自由”的主体似乎有所不同。
　　　　“the　Press”是指媒体单位，但是人们“刊播”这个行为，包括个人发表新闻，是否涵盖在其中？这里存在解释和理解的矛盾。因为这个词很含糊，我们较长时期把它翻译成“出版自由”，也有翻译成“新闻自由”，现在大家比较认可的翻译是“新闻出版自由”。它有两个含义，印刷和音像品的出版、传媒的出版和播出。“出版”这个概念，在中国通常被理解为图书的出版，而在拉丁文字国家，同时含有报刊的出版，所以，在中国需要在“出版”前面再加上“新闻”两个字，以全面体现外国原文的内涵。现在中文第二版的马恩全集都改为“新闻出版自由”，就是这个道理。
　　　　“the　Press”，在中国有时翻译为“新闻”，但这个“新闻”通常被理解为新闻单位，而不是某条具体的新闻（消息、通讯、述评等等）；若翻译成“报刊”，更清楚了，是指有形的传媒单位。这样一来，“新闻出版自由”的主格就是传媒，而不能是个体的公民。可是，我国宪法第35条明白地写着：“中华人民共和国公民有言论、出版……自由”。出版自由的主体，明白无误地是公民。这该怎么理解，需要研究。
　　　　言论自由没有问题，它的主体可以认为是公民个人，也可以是新闻出版机构。但是“Freedom　of　the　Press”中的“the　Press”，从字面上看，指的是具体的单位。如果某大学（大学是个单位）当局禁止在校园内张贴某一广告或者关闭了校园内的某个学生新闻网站，是否违背新闻自由的原则？若学校是自由的主格，那么它有权自由地决定自己做什么说什么，有权禁止在学校范围内的一张广告，或者关闭一个学生的新闻网站，它这是在行使法律赋予它的自由权。那怎么办？怎么解释这个问题？
　　　　在美国，“新闻自由”中的“新闻”（the　Press）确实通常被理解为新闻出版机构，自由是指该机构的发行人可以自由地决定发表什么或不发表什么。按照这样的逻辑，一个学校也可以自由地禁止校园内的某个传媒，这被认为是学校当局自由权的表现。
　　　　言论自由的主体是公民，包含个人传播新闻信息的自由，创办传媒则是公认的商业自由。这一点在中国我们难以想象，因为中国所有传媒都是党领导的，都是国有资产或党产，例如2007年12月上海《解放日报》集团公司上市时，公布的100％的产权所有者是中共上海市委宣传部。美国是一个商业化社会，它把新闻自由理解为是媒体的自由。
　　　　这样，又有一个新的问题，在具体的传媒内部，老板是否允许工作人员自由发表某种意见或信息，比如一个记者采访一个事实，他对这个事实有什么看法，他想发表意见，但是老板不同意他的意见，很可能就压制了这个意见，不允许记者说。这叫什么问题呢？上个世纪80年代末，社科院新闻所有一个老同志叫陶涵，他使用了一个概念，叫做“内部新闻自由”。我觉得这个词不错。这属于一个媒体内部的新闻自由问题，不是社会的新闻自由问题。
　　　　我发现有些同学写文章的时候偷换概念，他举例子，默多克手下的一个记者要发表东西，被默多克禁止了，然后他就证明：你看看，这个国家没有新闻自由。这是一个误解。他举的这个例子实际上是内部自由问题，因为默多克是老板，那个记者是他的雇员。如果默多克说话被禁止了，那说明这个社会出问题了。这个被他禁止说话的新闻记者，可以到赞同他观点的老板手下去谋职，去自由地发表他的意见，这个社会总体是自由的，这一点恐怕跟我们的体制不大一样。
　　　　传媒内部总要有一套工作程序，即使是一个最自由的社会，传媒内部总要有一个个的把关的关口。你写了稿子给了编辑，编辑如果不同意你的观点，他有权删改，编辑再给编辑组长或部门主任，有些稿子可能送到总编辑那里，每一层的关口都可能对稿子做一些改动，从技术表达到观点倾向。最后到发表的样子，可能与你的原稿有所差异，你说是不是限制你的言论自由了，恐怕不能这么说。这是一种工作程序。那么，怎么衡量一个社会是不是有自由的？关键看传媒（包括其他单位，例如学校）本身是否能够自主决定自己的活动。如果各个传媒能够自主地决定自己说什么和不说什么，那这个社会总体上是一个自由的社会。
　　　　我曾经接受过《环球时报》一位记者的电话采访，她举出一个例子，美国ABC最近开除了一个记者，因为他在伊拉克战争的时候发表了对战争的不同看法，接着要求我说说美国如何没有新闻自由。我说，这个情况恰恰证明了美国有新闻自由。为什么？因为这个人被ABC解聘的记者，马上被英国的一个传媒集团接受了。这说明，那个社会制度下，他是有自由的。这个记者说，那这个事儿就不谈了，谈谈BBC吧。BBC的总裁因为凯利事件，迫于压力辞职了，能不能用这个事实说明一下英国如何没有新闻自由。我说，这个事情恰恰说明英国有新闻自由，但是这个自由要建立在遵循职业规范的基础上。BBC在职业规范方面出了问题，总裁辞职以谢罪，说明人家的职业道德意识较强。我发现，由于体制不同，我们对外面发生的一些事实产生了误读。这恐怕需要我们对“新闻出版自由”要有科学的理解。
　　　　假如说传媒的新闻编辑室（newsroom）是一种限制的话，那是新闻业工作程序本身的限制，即使在新闻出版自由的政策下也难以避免的一种结果。新闻业的经营人员有自由权去处理他们自己决定的编辑内容。编辑的内容发出来总得有一种选择标准，这不是限制新闻自由，而是在实行它。关键是经营人员有没有自主权，这一点才是关键。
　　　　3．不能将“传媒是新闻出版自由的主体”搬到中国
　　　　前面讲了，在拉丁文国家里，新闻出版自由这个理念的主格是传媒而非个人。在我国学界，“出版自由”与“新闻自由”都被理解为是“Freedom　of　the　Press”的翻译。我国宪法规定“出版自由”，翻译成英文，即“Freedom　of　the　Press”；还有作为我国基本法律的《香港基本法》和《澳门基本法》中，又明确地使用了中文“新闻自由”的概念，翻译成英文，同样是“Freedom　of　the　Press”。不论是“出版”还是“新闻”，自由权利的主体都明确规定为“公民”。
　　　　我国的传媒都是在党的统一领导下的，均不是完全的独立法人，不能将“新闻出版自由”理解为传媒的自由，应该直接按照宪法的规定来理解，新闻出版自由的主体是公民，不能将拉丁文国家对“新闻出版自由”概念的理解直接搬到中国来。因为如果这样理解的话，中华人民共和国宪法规定的“公民有言论、出版……的自由”这句话就是错误的。现在有人写文章批评中华人民共和国宪法第35条的表述是错误的，因为公民不应该有新闻自由，不应该有出版自由，只有法人才有出版自由等等。
　　　　下面这段话，就是将美国的新闻制度与中国的混淆了（括号内文字为作者所加）：
　　　　“新闻自由的主体是作为法人的主体，而不可能是个人，即使是私人报纸、私人电视台，也是以法人的身份出现，而不是完全意义上的纯个人，纯粹的个人无权采