断层线-第38章

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协议。这些协议由成员国政府在长期和健康的谈判后共同签署和修订。ＷＴＯ有一套分歧解决机制来迫使参与国遵守协议，而且因为规则相对清晰，各国的遵守情况就能在一个类似法律的机制内进行评判。对违反协议者的惩罚，通常是对其进行贸易制裁，这很容易实现。ＷＴＯ参与国一定程度上放弃部分主权，比如设定进口关税或补贴特定产业的自由，来换取别的国家也和他们一样做出同样的牺牲。这些妥协促进了互利的贸易。当产业人士给政治领域施加压力来争取保护时，政治家们可以简单的袖手旁观而指责WTO。
第二种方法是国际货币基金组织（IMF）采取的国际宏观经济治理和协调，由于其任务的本质导致了其有效性要弱得多：本质上是一种规劝模式，这种模式只对找基金借钱了的国家有用。这里的问题是游戏规则完全不清晰。一国的行为模式何时会对全球造成伤害呢？当美联储将利率降低到接近于零，由此释放出的全球性风险偏好浪潮，其他国家是否有权抗议呢？美联储能否不说其政策仅仅只是关注美国经济情况吗？当中国对汇率市场的干预阻止人民币对美元升值时，是不是利用了不公平手段来获取竞争优势呢？一些人争论说中国巨额的外汇储备是其不公平政策的证据。但是，与发达国家不同，中国限制其公民和企业持有外国资产，因此其所持有的外国资产不可避免地显示为中央银行的巨额外汇储备。而且即使有证据说明中国故意低估人民币，中国能够不声称自己是一个贫困国家从而利用汇率低估来弥补它其他方面的劣势。
因此，IMF不像WTO，它不能构建一套详细而有普遍性共识的规则，而这样的规则是有其优点的。尽管建立规则的过程需要大量的谈判和讨价还价，但参与各方却也能够从整体框架中看到长远的更大层面的利益。结果，在WTO分歧一般能够采取可能的“给与取”方式进行细节设置，通过复杂的贸易回合谈判来解决。基金组织想要解决贸易不平衡问题，它必须尝试根据各国不同的情况确保覆盖多国的政治改革的共识得以实现，但问题在于无论是国家层面还是国内层面，赢家和输家都一目了然。而且每个协议都是自成一体的，基金不可能进行跨协议承诺来安抚那些觉得自己在特定领域内受损的国家。
当然，国家可以省却所谓的规则或者协议，而将裁决争议和根据情况界定违反政策导致国际性破坏的处理权交给像IMF这样的机构，对不遵守的国家实施惩罚。但是由于宏观经济政策覆盖范围如此之广，它所要求国家主权向国际机构的让渡会非常大，这不太可能发生。历史上，世界的大国总是不愿意看到独立、强劲的多边机构产生。当多边机构很强有力时，它往往不能保持独立性；当多边机构保持独立性时，它们往往不那么有力量。而像中国和印度这样的发展中国家新兴力量也不愿意改变这一现状，因为它们都不想要自己的政策被限制和批评。
即便有一个像IMF那样的机构既独立又有力，它仍然有其局限性：其思维模式是由一种特定的经验所驱动的。几乎是无法避免的，像IMF这样的机构会招收在工业国受教育的学生，特别是美国。所教授的大部分宏观经济学原理是从工业国的经验总结出来的。工业国家的市场是有组织的而且一般而言运行良好。所以，对于IMF里的工作人员而言，很自然在市场运作中会倾向于某种特定的干预，比如说货币政策，同时又对其他形式的干预持有批评态度，比如对汇率市场的干预。当然，发展中国家很少有运行良好的而且更大规模的政府干预是需要的，这样在基金组织对其政策进行评估时往往是一个缺点。
而且，经济增长是以谜一样的方式进行的。如果所有的国家都模仿上世纪五六十年代盛行的经济模式发展，那么我们就不会有日本或者东亚的增长奇迹。如果国家允许宏观经济政策被国际组织来监管，给予它使用惩罚措施的权力。这可能会导致政策多样性的缺乏——这样的话，学习被限制而且也会对世界增长造成不利影响。
最后，即便IMF能够提出一整套在理论上可接受的推荐方案，不是所有国家都愿意执行。WTO规则不仅仅有制裁手段作为后盾，也能够通过政府规范贸易秩序来得以执行：商务部能够降低关税或者消除补贴。IMF的推荐则没有任何执行力来支持：大部分工业国家和大的新兴经济市场国家不需要IMF的贷款，而这是它进行劝诫的主要手段。而且，其推荐的改革一般与统治阶级的想法相左，因此让财长或者国家元首不可能承诺执行。
总而言之，IMF在宏观经济政策协调中的角色与WTO在贸易便利化中的角色是很不同的。首先，因为没有关于什么是允许什么是不允许的清晰规则，而且任何规范规则的企图都很可能让很多国家觉得不可接受。第二，改革必须根据情况达到共识，而且政府一般不会有国内政治支持来自信地承诺进行国际协议所需要的改革。第三，没有能力承诺意味着需要每个国家进行基础性改革的普遍国际协议很难达成，即使是当改革对每个国家的长期利益都有好处。
即便基金组织不是总是对的，但是其药方常常是对症的，因为基金组织没有政治性。但是，基金组织不会拥有像WTO那样的制裁力量，因为其面对的是宏观经济政策这样虚无的难以衡量的东西。同样在国际社会“点名蒙羞”的方法，对违反协议者不会那么有效。财长的首要考虑是国内的选民，他们一般不关心IMF的工作。这些财长们很不负责任。
但是观察给出了另一个选项。与其通过命令将自己的意愿强加给特定国家，IMF没有权利使用这一手段，相反，IMF应该想办法施加让民众满意的影响。这同样也能帮助政府累积改革所需的支持。换句话说，与其尝试WTO的方式和使用强力，它应该仿效牛津饥救会的办法使用软实力。
获得全球影响力
推动消除气候变化，这是一个典型的以短期牺牲换取长期利益的例子。如果不是因为其选民中的草根运动，政治家们会避开这样的议题。促使政府这样做的压力上升不仅是因为气候变化的大量证据十分具有威胁性，而且因为各种机构，从本地的到国际性的，都组织群众促使代表采取行动。同样的，像博诺这样的摇滚明星领导的群众运动迫使富国的政府免除穷国债务并在2005年格伦伊格尔斯峰会上许诺给穷国更多的援助。
当然，政府还没有对减排达成一致的承诺，而且他们撤回了援助承诺，但是关键在于这些草根运动通过让政治领导人相信国际协议存在着国内支持的基础而获得了影响力。随着互联网通过社会和政治网络网站而壮大的力量，随着真正民主的扩张，公众影响自下而上的可能——领导人会听取公众意见——会与自上而下的影响越来越趋于一致——领导人说服公众其观点的正确性。那些要影响政治家的人不能通过他们美好的愿望而需要直接通过领导人的主人，即民众。
像IMF和世界银行这样的多边机构要扩张其能量所需要做的还很多——它们要为世界了发展对整个世界发声。除了对各国财长和元首的劝说，它们应该直接走向公众，包括各国政党、非政府组织、以及有影响力的名人来解释它们的观点。他们需要更善于利用互联网社区来影响被网络连接的普通民众并寻找进入学校和大学的方法，在那里学生是最容易吸收全球公民这一观念的地方。
比起政府，公众更为长远地掌握权力，而且一般而言更为理想主义而且关心全球的利益。而且更易于接受劝告，特别是在比危机状态更安定的状态下。当然，相比于要求一国为全球的利益作出牺牲，那些从长久来看对一国好处大于成本的改革更易于被人接受，但是即便是前者也不应该被排除：首先，最纯粹形式的援助要求单边的牺牲，而且在富国思维活跃的公众已经在推动了。同时，其他国家的公民投入协作需要一定的知识——即以全球和多边为目的的解决办法——这对于让劝说得以实现是很重要的。而且，让关心自己国家多变责任的国内公民发展壮大到一定程度，政治领导人就不能再认为违法国际义务不必在政治上承担成本；因此，“点名蒙羞”的方式也许能更有力。
这种运动不是现有的多边机构能够带领实施的。比方说以IMF为例，它认为其首要的受众是各国财长和中央银行行长。一直努力不冒犯任何成员国多年后，IMF工作人员已经发展出了一套写作报告的方法，能够确保所有要点都能够被那些熟知其写作方式因而知道怎么阅读字里行间意思的人所看到（特别是IMF工作人员和成员国的官员），而其他人则会被其表面浮夸散漫的行为弄得睡着。IMF在与各国官员和财长的沟通方面已经有多年经验，但是却很少直接与非政府组织或媒体进行对话。世界银行在这方面稍好一些，但也只是稍稍好一些而已。
而且，不确定有权力的成员国政府是否会愿意让国际组织在其国内传达一些他们不能控制的信息，即使这些信息是纯粹限制在经济方面的。不仅仅是那些压制言论自由的非民主国家；民主国家在公开场合虽然鼓吹需要透明和诚实的评估常常是那些在私底下扭曲国际组织意图的国家。
我想起2005年春天，在华盛顿举行的发布IMF和世界银行半年期的《世界经济展望》的记者招待会的同时，英国大选正在进行。为了回答一个《金融时报》记者的问题，我提到英国需要在增加财政收入或者缩减支出方面做出更大的努力，以实现财政平衡，这暗示着英国可能不得不增税。我的评论是基于IMF工作人员的分析报告，但是当时英国的财政部长，戈登。布朗却对我的评论非常气愤，因为这和他对公众所做的公开演讲内容相抵触。尽管英国财政部施加了极大的压力，基金组织还是坚持自己的分析结果。布朗当时也是基金组织执委会的主席，在第二天也安排有一个记者招待会。当时，IMF总裁罗德里戈德拉托也参与了布朗的记者招待会，他相当尴尬的坐在一旁，而布朗则开始了他对基金组织如何对英国作出了错误判断的炮轰（被记者会上不可避免的问题触发）。罗德里戈德拉托礼貌的没有做出回应，但是他的行为间接表明了他对基金组织工作人员的支持。从那以后的数据表明，基金组织的分析是正确的。
一方面，一个客观的评论员对政府政策的评论可能造成的公众影响让政府担忧，这本身表明这种途径还可以大为发掘利用。另一方面，这样的行为需要多边机构改变它们看待自身的方式——是成为像WTO一样追逐它们永远不可能得到的硬权力的“想要们”，还是尊重各国主权并为全球的共同利益而工作，一个国家一个国家地进行，通过软实力和劝告的方式。
全球经济治理改革
如果多边机构要改变其劝说的策略，从基础上进行的改革时必须的。这样的改革将会包括组织本身的改变和其在各国运行的工作方式。它们的治理结构需要被改革因此他们能够获得不被任何国家过分影响的独立性，而这样的改变正在进行中。他们应该刻意地通过招收美国以外培训的人员来扩大其知识框架。伴随着发展中国家研究能力的提高和培训出更高水平的研究生，这一想法会逐步实现。多边机构应该把参与成员国公共辩论作为他们鼓励实施对全球有力的国内政策最为重要的工具之一。最终，这些多边机构约束其成员国的规则应该能够促使成员国积极参与、帮助实施、并加以保护。这确实需要对IMF成员国签署的协议条款进行重大的修订，也许甚至需要一个新的历史性协议，就像在布雷顿森林体系下创立IMF和世界银行一样。
这最后的一点是重要的。没有哪个拥有权力的大国，特别是但也不仅仅是那些非民主的国家，愿意给多边机构一个畅所欲言的平台。各国必须了解到，通过采取更好的政策将会有重要的集体利益随之而来，而且如果他们想要一个能够影响别国政策的平台，他们必须允许别国也能通过这一平台来影响自己。这应该被理解为多边机构会将自己的角色限制在经济和社会经济层面，其观点是通过机构内一个公平和慎重的过程产生的，首先基于的是令人信服的经济研究和数据分析。它的观点应该被国际协议所保护，就像各国大使馆以及其活动受到的保护一样。当然，一个透明和公平的过程将会是说服各国公民相信多边机构是为他们利益说话的。换句话说，与ＷＴＯ的经济政策国际协议的方式不同，我们需要一个国际协议来解决各国国内政策如何能够被多边组织所影响来配合全球利益的