论美国的民主上卷〔法〕托克维尔-第15章

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　　　　但是，州政府并不派专人去制定全州性的治安条例，去颁布执行法律的命令，去同县和乡镇的行政官员经常保持联系，去视察他们的政绩，去指导他们的行为和谴责他们的错误。

　　　　因此，并不存在行政权的半径所辐辏的圆心。

　　　　例如，对持有乡镇行政委员发给的品行优良证明书的人颁发表扬状。如F　O果行政委员拒不发给这种证明书，则当事人可以向县法院的治安法官申诉；法院裁定后即可颁发表扬状。见《马萨诸塞法令汇编》第２卷第１８６页：１８０８年３月１２日法令。乡镇有权制定细则，并负责检查细则的实施情况，比如检查是否按规定的金额判处了罚款。但是，这种细则须经县法院批准。见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第２５４页：１７８６年３月２３日法令。

　　　　在马萨诸塞州，县的行政官员也常被请去评定乡镇行政委员的政绩。我F　P们以后将要说到，他们的评定具有法院判决的效力，而不是行政措施。

　　　　例如，乡镇的教育管理委员会必须逐年向州办公厅主任报告学校的管理Q　G情况。见《马萨诸塞法令汇编》第３卷第１８３页：１８２７年３月１０日法令。

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　　　　２９第一部分

　　　　那么，怎样按照一个大致统一的计划去指导社会呢？又怎么能使县及其行政官员和乡镇及其官员服从呢？

　　　　在新英格兰各州，立法权涉及的范围比我们法国广阔。立法者几乎管到了行政当局的内部。法律规定到事情的细微末节；同一法律既规定原则，又规定原则的应用方法；上级单位的法律，还给下属单位及其官员加上了一大堆严格而细密的义务。

　　　　因此，只要一切下属单位和全体官员依法行事，社会的各个部分便会步调一致地行动。但还有一个问题，那就是如何能够迫使下属单位及其官员遵从法律。

　　　　大致可以说，社会只拥有两种迫使官员遵从法律的办法：可以赋予这些官员中的一个官员以指导其他官员并在不服从时就罢免他们的独断权力；或者，可以责成法院惩治违法的官员。

　　　　这两种办法，哪一个都不总是可以任意使用的。

　　　　指导一个官员的权力，必须以有权在他未尽职守时予以免职，在他勤勤恳恳履行全部职责时予以提升为前提。但是，对于一个民选的行政委员，行政当局既不能罢免，又不能提升，因为经选举产生的所有官员，在他们的任期届满以前，都不能撤换。实际上，当所有的公职都是经选举产生的时候，民选的行政委员只有求于和有惧于选民。

　　　　在这种条件下，官员之间就不会存在真正的等级差别，因为发号施令权和镇压反抗权不会集中于一人之手，指挥权也不会与奖惩权合并于一人之身。

　　　　因此，通过选举任用政府的下层官员的国家，必然要广泛使用司法惩治作为行政措施。

　　　　这种情形不是马上就可看得出来的。统治者们把实行选

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去３９

　　　　举制度视为第一次让步，把允许法官惩治选举产生的行政官员视为第二次让步。他们对这两种新办法都害怕，但在他们不得不采用时，他们还是愿意采用前者，所以他们同意选举官员，而让选举出来的官员独立于法官之外。但是，只有同时采用两种办法，才能使它们彼此抵消，保持平衡，因为情况十分清楚，不受司法权监督的被选举权迟早会失去控制或被取消。在中央政权和经选举产生的行政单位之间，只有法院可以充当调停人。而且，能够迫使民选的官员服顺和使他们不侵犯选民权利的，也只有法院。

　　　　因此，司法权向政界的扩张，应当与被选举权的扩张协调起来，如果两者不携手前进，国家终必陷于无政府状态或一部分人压迫另一部分人的状态。

　　　　多少世纪以来，人们一向认为司法习惯没有很好地培养公民去行使行政权。

　　　　美国人从他们的祖辈英国人那里学来了一种与欧洲大陆实行的制度完全不同的制度。我指的是设置治安法官。

　　　　治安法官在处理民众与乡镇行政官员之间和行政机关与法院之间的纠纷时采取不偏不倚的立场。治安法官应是一位见识广博的公民，但不必精通法律。

　　　　他只负责维持社会治安，其工作之需要良知和公正甚于需要法律知识。在治安法官参加国家的管理工作时，可为管理工作带来照章办事和凡事向群众公布的作风，而这种作风是防止专横的最强大武器。但是，他们不应成为迷信法律的奴隶，因为过于迷信法律会使行政官员惰于行政管理。

　　　　美国人采用了英国的治安法官制度，但却革除了使它在

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　　　　４９第一部分

　　　　母国出名的那种贵族性质。

　　　　马萨诸塞的州长Q　H，为本州的各县任命一定数量的任期七年的治安法官Q　I。

　　　　另外，他又从每县的治安法官中指定三个人，由他们组成地方法院。。。。。

　　　　个别的治安法官亦参加一般行政工作。有时，他们也被委以一定的行政职务，协同民选的官员工作Q　J；有时，组成临时法庭，接受行政官员对拒不履行义务的公民的控诉或公民对行政官员的违法行为的检举。但是，地方法院才是治安法官执行其主要职务的场所。

　　　　地方法院每年在县城开庭两次。在马萨诸塞州，这个法院有权迫使大多数Q　K　　　　　民选的官员服从Q　L。

　　　　我们以后再讲州长的职权范围。我下面所要讲的，是州长在全州的行政Q　H权。

　　　　见《马萨诸塞州宪法》第２章第１节第９款，第３章第３款。

　　　　Q　I这种情况很多，兹举一例：一个外来人来到某个乡镇的传染病流行地区Q　J病倒。两名治安法官可以附上行政委员的通知，指示县的司法官将病人移送到别的地方加以救护。

　　　　《马萨诸塞法令汇编》第１卷第５４０页：１７９７年６月２２日法令。

　　　　一般说来，治安法官可以参与一切重要的行政管理活动，并使所参加的工作产生半司法性质。

　　　　我所以说大多数，是因为行政委员的某些违法行为实际上可以提交普通Q　K法院处理。例如，一个乡镇拒不设立管理学校所需的基金或拒不成立教育管理委员会时，可以处以金额相当大的罚款。

　　　　而作出这种罚款判决的，则是名为最高法院。。。。

　　　　或高等法院的普通法院。见《马萨诸塞法令汇编》第３卷第１９０〔１９２〕页：１８２７年３月１０日法令。

　　　　一个乡镇拖期不交军用粮秣时，也要罚以巨款。

　　　　见《马萨诸塞法令汇编》第２卷第５７０页：１８２２年２月２１日法令。

　　　　治安法官可根据自己的能力参加乡镇或县的政府工作。

　　　　乡镇的一些重要Q　L工作，一般均要有一名治安法官参加处理。

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去５９

　　　　应当指出，在马萨诸塞州，地方法院既是纯粹的行政组织，又是政治法庭。

　　　　我们已经说过，县只是一个行政区划Q　M。

　　　　地方法院主管的工作，只是为数不多的与大部分乡镇或全体乡镇有关的，因而不能由任何一个乡镇单独处理的工作。

　　　　在涉及全县性的工作时，地方法院的工作纯属行政性的。

　　　　地方法院在处理工作的过程所以要经常采取司法程序，那只是为了便于自己处理工作Q　N，和让被审理的官员明白处理的法律根据。但在需要审理乡镇的行政官员时，它几乎总是作为司法机关而工作，只是在极少数情况下才以行政机关的身分出现。

　　　　在这方面遇到的第一个困难，是如何使乡镇这个几乎是独立的政权的实体服从州的一般法律。

　　　　我们已经说过，乡镇每年要任命一定人数的财产估价员来计征税收。但乡镇可能以不任命财产估价员的办法来逃避纳税的义务。

　　　　这时，地方法院可对这样的乡镇罚以巨款Q　O。

　　　　罚款按法院的判决分派给全体居民。

　　　　县的司法官是执法人员，由他执行判决。因此，在美国，行政当局好象喜欢躲在幕后进行仔细观察，让行政命令带上司法判决的面纱。这样，行政

　　　　在县的工作中，由地方法院负责办理的，可能有以下几种：Q　M１）设置监狱和成立法庭；２）编制全县的预算（交州的立法机关表决）

　　　　；３）计征州立法机关表决的税收；４）颁发各种执照和证件；５）建筑和维修全县的道路。

　　　　比如，在处理道路的建筑和维修问题时，地方法院须求助陪审团来解决Q　N他在处理过程中遇到的几乎一切难题。

　　　　见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第２１７页：１７８６年２月２０日法令。

　　　　Q　O

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　　　　６９第一部分

　　　　当局由于拥有被人们视为合法的这种几乎不可抗拒的权力，而使权限更大了。

　　　　这样的做法是不难推行而且容易被人接受的。

　　　　一般说来，要求于乡镇的事情，都是清清楚楚和以明文规定的。这种规定很简单，并不复杂，只写出原则，而不列出细节Q　P。但是，不仅在使乡镇服从时，而且在使乡镇官员服从时，都会遇到困难。

　　　　一个公职人员可能做出的应受斥责的行为，可以归纳下列几种：他在履行法定的义务时不热心和不卖力气；他可能没有履行法定的义务；最后，他可能做出法律禁止的事情。

　　　　法院只追究官员的后两种失职行为，但要以确凿可查的事实作为审理的依据。

　　　　乡镇的行政委员在乡镇进行选举的时候，也会忽略法律规定的手续。这时，他可能被罚款R　G。

　　　　但是，在官员履行职责不熟练时，或在执行法律的规定时不热心和不卖力时，完全不受法律处分。

　　　　有一种使乡镇服从的间接方法。比如，根据法律规定，乡镇应当保证道Q　P路完好，但它由于疏忽而没有申请所需的经费，则负责管理道路的乡镇行政官员有权征集必要的资金。因为他本人可以追查道路失修的具体原因，并就此向地方法庭起诉，所以他当然可对乡镇行使法律给予他的特权。这样，地方法院通过追究失职的官员，就迫使乡镇服从了。

　　　　见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第３０５页：１７８７年３月５日法令。

　　　　见《马萨诸塞法令汇编》第２卷第４５页。

　　　　〔１８６１年３月７日法令〕R　G

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去７９

　　　　虽然地方法院被授予行政权，但在这时它也无力迫使这些官员完全服从。只有害怕免职的心理可能阻止这样的轻微犯罪，但地方法院没有使乡镇政权害怕的手段，它不能罢免非它任命的官员。

　　　　而且，为了查处玩忽职守和消极混泡的官员，还必须对下属的官员进行经常监督。

　　　　但是，地方法院每年只开庭两次，不负监督的责任，只审理被检举的应予斥责的违法事件。

　　　　只有断然罢免公职人员的措施，才是迫使他们切实而积极地服从的唯一保证，而用一般的司法措施是无法办到的。

　　　　在法国，我们从行政等级制度中看到了这种保证；而在。。。。。。

　　　　美国，则可从选举制度中找到。

　　　　现在，我对前面所说的做如下的简要总结：新英格兰的公职人员在执行职务中犯罪时，普通法院可。。

　　　　以随时传讯他们；。。

　　　　他们犯有行政过错时，只有纯行政性的法庭有权处分他。。。。

　　　　们，而如果情节严重或事关紧要，则法官应做出其作为一个法官应做的处理R　H。

　　　　最后，在同一公职人员犯了难以断定的罪行之一，而上述的法庭又无法确定其是否有罪时，可在当年交由一个不准上诉的法庭去审理。这个法庭可以立即剥夺他的权力，收回他的任命书而罢他的官。

　　　　例如，一个乡镇拒不任命财产估价员，则地方法院可以任命，而经选举R　H产生的乡镇行政官员仍保持其作为民选官员的一切权利。见前引的１７８６年２月２０日法令。

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　　　　８９第一部分

　　　　这个制度本身确有很大好处，但执行起来也有实际困难，这一点也是必须指出的。

　　　　我已经说过，他们称为地方法院的行政性法院无权监察乡镇的行政官员。只在受理案件之后，才能有这种权限。这。。

　　　　个制度的弱点也正在于此。

　　　　新英格兰的美国人没有为地方法院设置检察官R　I，而且我们也应当看到，只设置一名检察官对他们也有难处。