官场文化与潜规则-第51章
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循着这样的立法思路，监督法以专章的形式，明确了各种监督形式和程序，分别是：听取和审议“一府两院”的专项工作报告；对计划、预算执行的监督；执法检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查；审议和决定撤职案。
监督法的另一立法亮点是，将最高人民法院、最高人民检察院的司法解释纳入了备案审查的范围，并设计了相应的备案审查程序。此前，全国人大常委会委员长会议已经通过了《司法解释备案审查工作程序》，而监督法再次强调了这一机制。其深层原因则是，在司法实践中确实存在着一些司法解释与法律相抵触的情况，影响法制统一和正常执法，必须通过合理的机制予以监督和控制
事实上，以制度形式提升监督实效，是监督法一个重要的价值追求，而反馈、跟踪检查等经过监督实践检验的机制亦因此入律。
制约权力是现代民主政治的基本原则。在我国现有的国家权力监督体系中，与党纪监督、行政监督、司法监督、民主监督、舆论监督、社会监督等监督形式相比，人大监督是代表人民进行的监督，亦是最高层次的国家监督。
近年来，各级人大的监督实践发展迅猛，在社会上引起了强烈反响。但不可否认的是，监督乏力、监督缺位、监督虚置等弊端，在人大监督实践中还不同程度地存在着。出现这种情况的一大原因是监督制度不尽完善，而监督法的出台，势必大大缓解监督实践所遭遇的困境，而且监督法注重程序建设的特性，也将大大提高人大监督的可操作性。
各级人大常委会如何把握“既不失职，又不越权”的界线，既敢于监督，又善于监督；“一府两院”如何培育和提升民主观念，自觉接受人大监督；执政党如何支持人大依法开展监督，社会大众如何参与人大监督……诸如此类的问题，都将在监督法的实施过程中浮现出来。可以预见，与监督法的制定相比，监督法的实施将更加考验方方面面的勇气和智慧。
监督法在总则一章中明确规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。” 公开，本身就是一种政治推动力，人大监督内在的法定威力与监督公开后外来的舆论动力融为一体，必将产生民主和法治的合力。从这个角度而言，监督法所确立的监督公开原则，无疑是我国民主政治发展的重大制度创新，意味深长，值得期许。
值得注意的是，监督公开不仅在监督法中体现为一个基本原则，也细化成了许多具体条款，根据监督法的有关规定，人大常委会实施监督的情况，“一府两院”接受人大监督的情况，都要向人大代表通报，并且向社会公布。这些相关规定，一方面为各级人大常委会监督公开、为人大行使职权的公开化提供了丰富的制度支持，另一方面，也为人大监督公开化设定了义务性要求。可以说，对各级人大常委会而言，监督公开的制度设计，意味着权力与义务同在，动力与压力并存。
从历史的视野观察，监督法关于公开性的制度设计并非一时心血来潮，而是有着丰厚的实践积累，是一个深思熟虑的制度选择。
制度分析原理告诉我们，任何一个公共权力机构，社会的外在政治压力是其公正有效运作的根本保障。人大既有监督宪法和法律的实施、监督“一府两院”工作的权力，又有接受人民和社会监督的义务。作为最高监督层次的人大监督，依法在“玻璃房子”里运行，必将催生民主和法治的威力。
市场经济的发展一方面导致利益的多元化及其相互竞争，另一方面则导致这种竞争向政治领域延伸，不同利益群体参与政治的积极性不可避免呈现高涨的势态。从总体上看，中国的民主政治具备了初始的动力条件。从世界各国民主发展的进程也显示，民主政治的发展期，也是社会矛盾的多发期，各政治利益群体无法达成政治共识，社会就陷入迷茫和混乱。
现在的中央和地方关系面临一个现实问题，是居高不下的信访量和反映出来的大量社会问题。造成群众大量信访的原因，很大程度上在于地方“一府两院”的不作为和乱作为。由于信访问题难以在当地解决，信访群众只能纷纷进京，在客观上形成“地方欠帐，中央买单”的局面，给中央政府造成很大压力。
事实上，地方“一府两院”不缺乏监督，缺的是制度化的民主监督。只有制度化的民主监督得以切实运行，“一府两院”的权力才能得到就地及时监督。监督法在一定意义上是中央监督权力的下放。以往，对于地方政府的刚性监督权力在中央手中，随着地方政府管理事务范围的扩大，中央直接监督约束地方政府的难度越来越大。所以，利用现有的制度架构，充分挖掘人民代表大会这个根本政治制度的潜力，以各级人大常委会监督地方“一府两院”就成为必然的选择。
7。7 关于选举问题
选举民主与政治自由并没有必然的因果关系。
中国的问题是制止腐败。选举不能制止腐败，也止不住共产党质量的退还；相反，选举导致腐败，因为选举游戏制造腐败。选举游戏内含一个铁三角，即政客——选民——金主构成的三角关系：政客必须通过媒体等各种手段引诱尽可能多的选民支持，为此需要尽可能多的金钱；总有金主向政客提供金钱，以求借助权力谋取更多的资本；胜选后，政客要以公权回报投自己票的那些“相对多数”，还须以公权回报出钱的金主。 “相对多数”与全民的“公意”未必一致；金主的私利不仅与“公意”不一致，与支持政客的选民的利益也未必一致。所以自古以来，“多数决”必定产生以权谋私。在西方，选举产生的腐败是靠法治来控制的；在发展中国家，反对党靠反腐败上台，也因腐败而下台，政党轮流上台搞腐败，选举成为腐败机会之轮流。
防止共产党退化，保持其公信力，即“合法性”不在于直接选举，而在于建立法治政府；在于建立专业化的现代官僚体系，即成熟的公务员系统，并实行以司法独立为核心的分权制衡。当违法行政必将受到严厉的惩罚，政府才可能真正依法行政，政府官员才会小心翼翼，政府也才能拥有“合法性”。
中国政治体制改革的选择，应该是实行党政分开，建立法治政府。执政党退出日常行政，专门制定大政方针和选派政务官，从而减少执政党腐败的机会。同时用分权制衡来规范政府公权。应该把党的工作重心从经济建设转移到法治建设上来，把遵纪守法作为党政干部评估体系的核心标准。也就是说，应该坚持中国政治智慧的一个优良传统：“治吏不治民”。
贿选是政治民主的第二阶段。当在基层全民选举时，一些人为了能获得政治权力，就会用钱去买选票。这同样令人深恶痛绝，但是相比第一个阶段的权力腐败，这又是一个进步。因为，从民贿官到官贿民，权力在不知不觉中已经发生了转移。对于老百姓来说，卖选票的一点收入，总比以前不仅没有权力，而且还得花钱从官员手中买权力要好。
当民众不再愿意出卖选票，政治民主就进化到了第三个阶段：议题阶段。在议题阶段，政治人物只能通过媒体炒作民众关心的议题来赢得多数选票。此时民众未必具有成熟的判断力，在狂人或者毫无诚信的人可能会登上权力的舞台。而当民众从政治人物的媒体操纵中得到教训，提高了判断力，政治民主就进化到了成熟阶段，即决策性承诺阶段。
以冷酷的目光看，政治从集权演化到民主，必然要经历权力腐败、贿选买票、议题操纵和承诺民主四个阶段，然而，处于进化中的执政党应当清楚，虽然这个过程必然发生，但是并不等于过度发生，无论是那个阶段过度，必然导致毁灭性的博弈。
贿选无疑是毁坏民主制度的政治之癌。有迹象表明，贿选人大代表的现象不仅开始冒头，而且在一些地区逐渐加剧。并呈现出两大发展趋势：贿选地点由农村逐渐发展到城市；贿选级别由基层人大代表逐渐上升到全国人大代表。在贿选人大代表的浊流中，除了请客送礼等传统手段外，还有许诺提供生意机会甚至性服务等等。至于贿赂者，则常常躲在幕后，凡此种种意味着贿选手法正日益多样化、隐蔽化，大大增加了反贿选的难度。
无论是立法还是单纯的惩罚措施，固然能对贿选行为形成相当的威慑力，但显然不是治本之策。要彻底割除贿选这种政治之癌，首先要考察滋生贿选的政治环境和社会土壤。
在相当长的一段历史时期内，贿选人大代表鲜有所闻，但这种“纯洁”的政治生活却难以掩盖一种悲哀的事实：人大在许多人眼里是软弱无力的“橡皮图章”，在国家政治生活中的作用甚微。人大代表仅仅是奖励劳动模范、先进典型的光荣称号，难以行使实质性的政治权力。既然人大代表这个看似神圣的头衔有名无实，对那些企图以金钱收买权力的人也就不具有吸引力。而近年来贿选行为的出现和蔓延，恰恰从反面验证了人大和人大代表地位的急速上升，人大代表不再是以前的荣誉称号，开始真正成为一种政治资本和权力资源，这才使贿选者有了花钱购买选票的欲望和动力。
其实，与买官卖官相比，贿选虽然也是以金钱购买权力，却有本质的不同。买官的贿赂对象是更上层的官员，出售乌纱帽的权力完全掌握在一个或者几个官员手中，这种官场腐败明显有权力专制的胎记。而贿选则是从选民手中购买选票，是否出售选票的主动权掌握在选民手中。从某种程度而言，贿选是民主政治的一种“进步”，也是民主政治从低质走向高质过程中难以避免的过渡性现象。
买卖选票行为，虽然在一定程度上证明了选民手中的选票开始“管用”了，但金钱和资本肆无忌惮地侵蚀政治权力，必将制造“金钱民主”、“黑金政治”之类的肮脏，从长远看，势必伤害民主政治的健康发展。
在基层人大选举中，还有一种陪选现象。观察中我们不难发现一些通行的陪选潜规则：一方面，以组织的名义推荐组织满意，并有绝对优势的候选人，并保证确保当选；另一方面，为了满足差额选举的法定要求，一些选民被授意用联名的方式推举出毫无当选可能的候选人，并被要求不必当选、不能当选、无法当选。
在这种情况下，陪选已经成为对付差额选举的民主制度的一种政治“技术”，在一些地方，这种现象不仅见怪不怪，甚至将此作为“选举成功”的经验加以推广。
在陪选格局中，往往可以毫无悬念地预测选举结果，强势主角和弱势配角之间的竞争结局，无论是选民还是陪选者，都在一场人人心知肚明的形式主义选举中走走过场，而选举制度所内含的民主精神，也在这一过程中被损害殆尽。
没有差额的选举不是真正的选举。从形式上看，陪选也达到了差额选举的要求，然而从实质而言，陪选是披着“合法外衣”的等额选举，对选举制度而言，这种变质的“差额选举”比等额选举具有更可怕的破坏力。在陪选的选举形态中，一方面选民被视为投票机器，不仅变相地限制了选民的选举权利，而且极易挫伤其民主热情；另一方面，陪选者作为“二等候选人”，在组织力量的压力下被“合法”地淘汰出局，而一些更有实力的人选七无法进入竞争行列，理应平等的被选举权出现了区别对待的歧视现象，而且这也是造就大量“官员代表”的一个重要原因。
差额选举的原则以及公平的选举权利，都是选举信用的内核。不难想象，当陪选现象屡屡破坏差额选举原则，影响选举权利正常实现时，选举制度的信用就会大打折扣。长此以往，将产生一个十分可怕的结果，那就是，选举制度的民主信用将在选民中丧失殆尽。
政治体制与选举制度的设计似乎给选举出了一道难题：是尊重“组织原则”还是尊重民主原则？基层选举的实践表明，通过“做工作”等方式在人大代表选举中实现“组织意图”，选民并不满意。而一旦放开选举，组织推荐的代表候选人又可能出局。体现民主精神的差额选举，为何令一些地方权力组织头疼不已，以至千方百计要以陪选之类的手段加以规避？
在一些基层人大选举中出现的陪选现象，折射出土政策压制民主规则的困境。如果基层权力寄希望于通过“陪选”来落实“组织意图”选举结果和组织威信并不能得到选民的真正认同。从某种意义而言，靠陪选来实现组织意图，恰恰反映了一些基层权力组织的执政理念�
