官场文化与潜规则-第170章
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不过，在充分肯定此案标本意义的同时，我们有必要进一步思考：为何迄今为止，这类“以下犯上”的案件在我国还是首例？为何在法制健全、法制观念发达的国家，这类案件也十分罕见？更深层次的问题是，当下级政府与上级政府发生争议时，诉讼能不能成为一种常态性的解决方式，具有普遍推广的可能和价值？
根据我国行政诉讼法的规定，能够提起行政诉讼的主体是公民、法人和其他组织，在这起案件中，作为原告的城关镇政府显然被看作是“其他组织”。不过，行政诉讼法调整的是行政机关和行政相对人之间的关系，俗称民告官。行政相对人究竟包不包括下级政府，对此人们看法不一。换言之，在现有的法制框架下，下级政府是否有权状告上级政府，仍然存在分歧。
更重要的是，调整上下级政府之间关系的主要法律，并不是行政诉讼法，而是国务院组织法、地方各级人大和地方各级政府组织法等政府组织法。由于制订时间较早、对法治理念认识不深等因素，我国政府组织法更多强调的是下级政府服从上级政府的原则，至于上下级政府就行政决定发生争议后的解决方式和渠道，基本上是一片空白，甚至连行政复议这类基本的救济渠道都没有提及。这种法制滞后的状况显然已不能满足现实的需要。
此外，行政系统说到底是一种下级服从上级的官僚体系，上下级之间即使发生争议也是内部事务。而法院作为独立于行政系统的一个组织，介入上下级政府间的行政纠纷，很可能产生很多不利之处。因此，许多西方国家设立了专门的行政法院来处理政府机关之间的纠纷，这种做法，显然更符合行政管理的需要。
由此可见，郸城县城关镇政府状告市县两级政府的做法，虽然进步意义不容小视，但很难得到推广和复制，要想更合理、更有效地解决行政机关的内部争议，根本出路还在于制度创新。
下级领导公开质疑上级领导的权威，下级可以不听命与上级的领导，那官场就不称其为官场了，做官要将规矩，否则便别当官。有些事情是很无奈的，有些事情仅凭法律条文是不能解决的。权利的私用和权利为个人所用，已经成为惯例，所以遇到下级对上级的质疑，那就是“犯上”，犯上就是作乱。
政府有三项基本职能是必不可少的，这就是人们已经非常熟悉的立法、执法和司法，为了一个政府能够有效地行使权力，保护人民的利益，在个体权益和国家利益之间寻求一种均衡，那么政府所要行使的这些权力就应当有个分工制衡，否则权力容易腐败的特性就会促成权力被滥用，以及由此引发的种种罪恶。实践证明，各项权力明确边界，并且相互之间有所合作与制衡的政府才是最有效的政府，这就是著名的均衡政制理论。
英国法学家维尔在《宪政与分权》一书中，将极权主义无所不包的政府机构与宪政制度中分权政府进行比较，以阐明均衡政制的合理性。政府权力过大并且没有明确边界就会侵害人民的基本权力，因此政府权力必须分隔，在其各自的行使过程中，形成各自独立的利益中心，对其他各权力形成有效制衡，从而将政府权力驯化成保障而非侵害人权的力量。
政府和民众之间是一种委托代理关系，这种权力本来就是老百姓的，只是委托了政府去履行公共职能。这就要求政府必须任何时候都能履行委托代理的职责。行政不作为，其实也是一种腐败。
有些事情，不是政府该做的，政府就不能越位；有些事情是政府该做的，政府就不能缺位。一个是严格限制政府的权力，另一个是严格保障公民的权利，这句话概括了宪政的基本内容。
中国政府体制2000多年变化很大，几乎一朝一变，但是作为地方政府体制，却维持了相当的稳定性，基本上是郡县制，即三级制，只在个别地方实行两级或者四级制。新中国依然延续了这种三级制。
根据中国的宪法，中国目前的地方政府体制明确规定为省、县、乡三级体制，但现实生活中实行的是“市管县”的四级体制。强县扩权就是市管县体制的自我变革。
政府又要领导改革，又要照顾方方面面的利益，不可能一点问题没有。
20。3 关于政府与土地问题
中国现行的土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，而基本上是一个行政强制性的过程。
低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。土地征用不仅没有富裕农民，而是造成大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是加大了社会不公。
中国的一切土地和自然资源都归国家所有，政府成为市场上土地的唯一供给者；土地的行政垄断尽管表面上是为了土地开发的有序发展，但是，其造成的诸多深远问题，越来越成为市场经济发展和建设现代公平社会的重大障碍。
市场经济的效率体现在通过价格机制对土地、资本、技术、劳动这四个要素资源进行有效灵活的配置；它的前提条件是：必须确保这四个要素的自由流动。这四个要素中土地是最基本的要素，因为无论是资本、技术还是劳动都必须在一定的土地上才能形成生产力，土地为它们的配置提供了存在的空间。中国的市场化改革，把劳动权和资本权从行政权力中解放出来，归还给了个人，他们的自由流动已成大局；但是，但土地的国家所有制和行政管制却丝毫没有触动，政府对地产的行政垄断，实际上给市场上所有的要素资源套上了紧箍咒。使得他们只能随着政府的行政咒语而动。
开发区好象是政府在经济上的一个壮举，其实不过是民众无奈的选择。因为在土地实行行政垄断下，任何人即使手头有大量的投资和技术或者有能力引进资本和技术，可是没有土地，自己的资本和技术又怎么落脚呢？土地的行政固化，导致资本、技术、劳动不可能自由流动，它们被政府画地为牢，要素配置只能随着政府的“土地之闸”亦步亦趋。由于大城市是中国的行政权力中心，政府的“土地之闸”当然首先在大城市打开，这样导致资本、技术、劳动向着大城市集中，政府的“土地之闸”客观上阻止了要素向低廉的地区自发转移，造成城市越来越大，乡村越来越穷，投资的分散化格局无法改变，地区差异不是变小而是变大。
任何资本、技术在不同地区的优化整合，不可能没有土地生根，也就跳不过地方政府。当地的经济发展不是取决于当地民众的智慧和创业热情，也不取决于外部人的投资热情，而是取决于当地领导的观念。英国古典经济学家亚当斯说过：劳动是创造财富之父，土地是创造财富之母。
由于生产要素只能在政府圈定的土地内进行配置，只有城市的土地对资本、技术、劳动开放，挣钱的机会也只能在城市中才出现，农村人口大量涌入城市，导致市政公共物品短缺，政府为此要进行宏大的市政投资。这就造成了中国特色的“围城运动”，外面的人想进去而进不去，里面的人想出来又出不来，因为出来以后没有他可以落脚的土地。房地产价格的居高不下也与此有关。
政府对土地的行政垄断，让广阔的农村失去了创造就业的机会，让拥挤的城市失去了降低生活成本的可能；对土地的管制，成了对资本、技术、劳动进行自由配置的紧箍咒，市场对资源的有效配置因为土地的固化而严重扭曲，其效率损失不仅表现在因土地的行政垄断而形成的腐败，更是造成资本、技术、劳动的投入成本增加和边际生产力的下降。
地方政府滥用其权力，以公共利益之名过深介入商业性征地活动，谋取地方政府之私利，常常成为大量征地纠纷始终得不到解决，并演变为暴力冲突事件的根源。
法律中的一个小口子假如符合政府利益，通常会被政府扯成大洞。在现实中，官员们对于“公共利益”的解释远远超出宪法学家的想象。在官员眼里，这样的征地是用于公共利益的。你不能说他的想法一点道理都没有，既然整个国家的工作以经济建设为中心，那经济建设就是最大的公共利益。而妨碍“公共利益”的实现，那政府就完全可以动用专政的力量。
一些地方政府增加财政收入在官员们眼里，也是公共利益所在。农民的土地被征用，政府再以另外的形式转手以高价将其转让给企业，政府从中获得一笔巨额财政收入，在官员们眼里也是完全符合公共利益的。
这种扭曲的公共利益观，导致一些地方政府公然蔑视农民的权利，肆无忌惮地压制农民维护自己权利的正常活动。权利和利益遭到侵害的农民，无法通过正常途径获得救助，只能走上漫漫上访路。
地方政府官员群体不少已经被经济建设为中心的“国家精神”所支配，而形成了不惜牺牲农民权利以发展经济的片面狭隘的施政观念。
利用公共权力，贪婪地追求地方政府的利益，政府的这种做法，当然不可能得到民众的认可。相反，在农民眼里，某些地方政府官员本身就是最大的、最贪婪的奸商。它所追求的利益，其实没有任何公共性。
对中央政府来说，这也完全是一种有害无益的私利。一些目光短浅的地方政府过深地介入土地经营活动，固然给当地政府带来好处，也增加了官员的政绩，但却导致了重大社会矛盾，侵蚀了整个中国共产党的执政基础，败坏了广大民众对中共的整体印象，最终受到损害的是政府进行统治的正当性。
应当通过制度变革，迫使地方政府追求真正的公共利益，那就是，尊重民众的权利，在此基础上实现经济增长与社会发展。但如何约束地方政府不计后果的贪婪行为，缺乏相应的制度保障。
这样的制度保障，只能是民主与法治。假如地方政府是对民众负责的，也就不会以GDP增长率为唯一政绩指标，地方官员也就不会肆无忌惮到强迫民众为了经济增长而作 出牺牲，假如司法是独立而公正的，不受地方政府控制，也能够有效约束地方政府的滥权行为。
从上个世纪九十年代起，“土地腐败”一直是中国腐败的主要方面。存在上个世纪九十年代开始的“农村圈地运动”、“城市拆迁运动”、“开发区运动”中，一些权力腐败者与不法奸商勾结，利用社会转型期改革不成熟产生的漏洞，依靠权力抢占了社会利益的制高点，由此产生了社会危害严重的土地腐败。因此，土地腐败有着鲜明的特征。
一是土地腐败是典型的“大腐败”。在老百姓手里，土地是“无价的贵金属”，说其无价、廉价，是因为其价格往往是取决于有权人的一张嘴、一支笔；但是到了“有权人”和“有钱人”手里，土地则是“比黄金还要贵的贵金属”。土地资源垄断在国家手中，显然只有国家权力，特别是核心权力才能干预、插手土地资源的配置。各级政府及其土地资源行政主管部门的主要领导，是土地腐败的潜在者。所以，近年来在土地腐败案件中落马的，几乎都是位高权重的地方党政一把手或是国土局的“土地爷”。
二是土地腐败凸现“迟蠖效应”。迟蠖是一种无脊椎动物，行动时一屈一伸象个拱桥；而“迟蠖效应”就是说，一会收缩、一会放直，可是无论收与放都只朝着一个方向——那就是为了利益共同体的方向。在土地腐败中，权力先以“政府”为名，化民众之私为“公”，再以“市场经济”为名化“公”为权贵之私。不受约束的权力成为“原始积累之泵”，一头把老百姓的私人财产泵进国库，一头又把国库的东西泵进权贵的私囊。
三是土地腐败是商业贿赂的重灾区。土地市场不公开、不透明，有法不依、有章不循，其操作过程是“有权人”和“有钱人”之间的暗箱操作、私相授受。
四是土地腐败具有很强的迷惑性。打的都是“改革开放”的旗号，说的都是“发展是硬道理”之类的话，以政府行为的方式出现，谁敢反对？在一些地方，所谓的“公共利益”需要使“我国实行最严格的耕地保护制度”成为一句空话。
五是土地腐败是典型的“恃强凌弱”。在这场利益分割战斗中，受损的毫无疑问是农民和城市居民等弱势群体，他们在权力机构中没有“代言人”，在公共领域没有话语权。
在过去的二十多年里，我国设立了不少高新技术开发区之类的“政策高地”。其实质是以政府力量推动经济超常发展，
