官场文化与潜规则-第161章
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19。2 关于政令不通问题
对于一个现代国家，一个有权威的中央政府是非常必要的。如果中央政府部门依法做出的决定在地方上得不到落实，中央政府的权威就会日渐式微。其挑战的将是整个社会得以维系运转的法制的权威。
所谓的中央权威问题，不是一个意识上的问题，而是一个根本利害问题，是一个你死我活的问题。是一个中央说了算还是下面的团伙说了算的问题。法制问题也不是一个意识上的问题，而是一个谁的法制的问题，是看谁的力量大的问题，是全国统一的法治权威还是一些地方和部门潜规则的权威的问题。
中央的政令不通原因是复杂的，有的政令因涉及地方利益而被抵制。说穿了，政令不通也是制度的问题；在基层，一些官员已经变成了“官油子”，牵涉到他的部门利益了，决策在他的手里就走了样，他首先考虑的是有没有他的好处。政府考虑的是大众利益，部门利益与大众利益发生冲突了，应该首先考虑大众利益；但如果部门利益不解决，就很难保证政令畅通。
政令不通的另一个原因就是下达过程中逐级衰减。因为我们的政府层级过多，中央政府的命令和决策达到地方基层时，已经失去了应有的效力，所谓村长传达文件“县里三天会，村里一袋烟”。还有就是下级对政策命令本身理解不够，产生执行困难。
政令不通的根本原因与法治有关。中央政策或者决定之所以应当被执行，不仅因为它是中央的政策和决定，而是因为它是具有法律效力的行为。拒不执行上级政府的决定不仅是挑战中央权威的表现，更是无视法治权威，拒不执行法律的行为。
在目前的政治权力配置中，地方政府和国务院各部委掌握着相当的行政立法权，而行政立法过程中很容易把部门利益放进去，而同样具有立法权的全国人大常委会因为种种原因最后却只成了审议通过机构。各类法律的效力事实上是离行政执行权力越远，效力越差。最后造成的结果是：红头文件比部门规章有用，部门规章比国务院条例有用，而国务院条例比宪法有用。最后是政府部门下发的红头文件最具有效力——因为自己给自己制定的规则最有效。
这种本末倒置的现象与行政监督、资源配置和行政立法有关。所以，才会出现地方政府欺骗总理，而作为国家最高权力执行机构的国务院却缺少后援监督。
比如，总理需要做的一些具体工作由部长来沟通，部长需要司长来协调，司长会具体交给处长来办理。最后的情况是，总理是听处长的。因为处长掌握的资料是一卡车。所以官不进人大，法不出部委，是导致部门利益越来越严重的所在。（可以参考学者吴思在《身怀利器》一文中描述的“合法伤害权”的内容。）
博弈的背后实质是中央进行利益调整的过程，这也是国家基本制度建设的过程。国家基本制度建设是一个连续性的过程，需要分清轻重缓急，循序渐进。突破口应该是在加强党的建设的同时，调整党和国家的关系，建立现代公共财政制度，以及扩大公民参与政治的渠道，才能从根本上解决长期困扰政府多年的一系列挑战，如监督问题、分配不公问题、腐败问题等等。
受部门和地方利益的驱动，在制度化尚未健全特别是干部考核单纯注重经济发展速度实绩的情况下，导致一些领导干部往往持单纯的经济观点，不善于、甚至也不愿意从政治上观察问题，缺乏应有的政治鉴别力和政治敏锐性，遇到事情往往只看到局部，而看不到大局，这是造成中央政府“有令难行”、“有禁难止”的思想原因。
“中央政策大晴天，下到地区起点云，传到县里变成雨，落到镇里淹死人。”其实质是在利益关系上的错位甚至是颠倒，将局部利益、部门利益、地方利益甚至是个人利益置于国家利益、整体利益、人民利益和集体利益之上。
我国是一个文件政府，哪天政府没有文件出台？红头文件都是部门起草，相关领导签字，以政府名义下发的；如果觉得政府面子不够大，还会把同级党委也扯进来，其实体现的还是部门意志，说穿了是拿党委政府的腔调，说部门的行话。地方的事情也是这么操作的，地方领导当然明白这些红头文件是怎么回事，如何执行，执行到什么程度，那是不会完全依据文件的，得先权衡利弊之后再说。
中国教育部副部长张保庆对媒体说：“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。”
“政令不通”不奇怪，它是现行资源分配状态与体制机构下的必然；“政令不通”也非十恶不赦，需要具体情况具体分析。它表明在某些地方、某些方面、在一定程度上具备了抗衡中央的能力，这是改革20多年来权力体系演变的结果。
中国改革是从中央向地方分权让利开始的，改革初期的巨大成功证明现代社会的复杂性要求社会管理机构具有一定的分权安排。毛泽东时代曾经是中国政令最畅通的时代，最高领袖一声令下，全国上下齐声响应。但事实证明，这种高度一元化的集权形态并不利于社会的持续稳定与发展，更不适于全球化时代的市场经济社会。
时代要求政治体系由集权向分权转化，中国政府也积极回应。但现在中国的分权缺少规范，缺少对不同权责的明确界定，权责分配在很大程度上取决于中央与地方的博弈。这种“不确定”易使中央与地方在权力上产生越界的冲动、在责任上滋生推卸心理。因此，应该从制度层面明确界定：什么由中央统筹负责，地方必须令行禁止；什么可以由地方因地制宜，中央只提出指导性意见。在一切事物上都将最终决定权集中于中央，地方对中央的一切指示都只能奉命行事，不能根据具体情况处理，这不是现代政府应该有的运作方式。
在一些领域，地方应该有自己独立的自由裁量权。以法制规范中央与地方的权责边界，减少权责界限的随意性，这既是建设法治社会的需要，也是从根本上解决“政令不通”问题的途径。
导致“政令不通”的另一个因素是社会各群体围绕政府资源进行的利益博弈，以及政府官员在分配资源时所遵循的潜规则。
既然中央无法在不同需要间强行作出先后安排，只能默认地方根据具体情况的处理，这是地方能“抗衡”中央政令的屏障。事情都重要，预算已经饱和，从什么地方挤钱出来，只能由地方自行决定；换言之，只能由事情相对于地方政府的重要性来决定。
由于利益资源总量的有限性，总有一些政策目标要被牺牲，被牺牲的也总是在政治考量中居于弱势的群体利益。
如果说“政令不通”尚须具体分析，那么，“弱势群体的利益总是被牺牲”无疑属于社会健康发展过程中必须切除的毒瘤。类似问题的根本解决有赖于弱势群体博弈能力的增强，从这个意义上讲，以“多数原则”为特征的现代民主制度不失为解决问题的有益思路。
《行政许可法》的实施，标志着“无限权力”政府向“有限责任”政府的转变，体现了共产党执政为民的宗旨。《行政许可法》对于建设法治政府，从源头上预防和治理腐败具有十分重大的意义。但实践中也面临着新问题，尤其是一些地方政府的违法“红头文件”挑战《行政许可法》。这种现象值得各地政府高度重视。
政府审批权是一种能够给审批者带来利益的权力，如果政府机关只注重争抢审批权、处罚权、法律解释权，那么容易加大行政交易的成本，诱发政府职能部门的腐败。
《行政许可法》限制了部门和地方的许可设定权力，有助于消除法制和市场的部门分割与地方封锁，建设法制统一政府；同时，此法确立了许可实施的公开原则，有利于防止腐败和滥用权力，建设透明、廉洁政府、实施公平、公正秩序。
中国改革开放的政府推动特点，决定了中国法治现代化的进程属于典型的推动变法过程。几乎每一部重要法律的制定，都是政府强力推动的结果，以政治推动法制，构建法制权威。中国法律的发展和市场的发展在一定的程度上说是双轨制，并不是同时进行的。当市场结构尚未发展到某一程度的时候，国家通过变法，制定新的法律，推动产权结构的改造。这种变法模式的消极方面，往往就是走在现实生活的前面，而法律经常被当作一种推动社会变革的工具，发展中国家都会面临这种情况。
在法律实施中，如果政治与法治能够找到契合点，可使法律由外而内成为人们普遍自觉遵循的行为准则。如果政治与法治不能有效衔接，会使法治进程陷入两难之中。因此，推动法律实施过程中，需要把握好政治权力介入的力度与方式，处理好规则实施与体制改革之间的关系。与其仅仅在行政上一遍又一遍地监督检查法律的实施，不如同时全面启动结构调整与体制改革，找到政治与法治的契合点，法治应该靠法治自身的机制来完善。
现在的社会结构很大程度上还没有完全摆脱行政权力主导，行政机关权力过大的现象，一些地方政府领导人还是立足于“管”，在这种思维定式下，《行政许可法》所体现的有限政府的理念、市场优先等先进理念能否实施还需要经受考验。
2004年国家下决心清理全国的开发区。共清理出六千多个开发区。这组数据在显示治理决心的同时，也充分暴露了中国的治理危机。它们证明，如果没有专项治理整顿，仅仅靠政府的日常监管根本难以竭制圈地运动。联想到“严打”和形形色色的“专项行动”，中国类似的行政手段，实际上都可以称为“运动治国”。
每次搞这类运动时，表面看都是雷厉风行，各级政府都会按照上级政府的统一部署，大张旗鼓开展工作，同时运用自己手里控制的舆论工具，造声势，表决心，似乎不存在什么政令不畅的问题。
如果这么高比例地撤消开发区合理的话，则意味着，政府过去不是依法管理社会事务。因为从来就没有法律和政策允许随意圈地搞开发区，恰恰相反，这向来是中央政府三令五申禁止的事情。开发区如此泛滥，圈地如此疯狂，表明法律和政策在各级政府面前都成了一纸空文。虽然向来强调全国一盘棋，实际上常常是马已不走马路，车已不行车道。在中国，对某件事情文件下得越多，往往意味着处理难度越大。
在现行制度下，政府难以从实际出发，问题闹到这种地步，本身就意味着各级政府平时没有履行自己的职责，不是阳奉阴违就是公开无视法律和政策。
造成开发区问题的主要原因，首先是各级政府的权力缺乏制约和监督，具有乱圈地、乱占耕地、危害公民权益的能力。一是当政府侵犯相关公民权益的时候，公民无法通过正常的司法或者行政渠道保护自己，而新闻言论的自由空间狭窄等，也使得权力缺乏社会制约；二是土地集体所有和国有为肆意圈地提供了制度空间。
其次，各级政府在开发区问题上有着千丝万缕的经济利益和政治利益，这就成为政府积极运用手中权力的动力源。
再次，也是最重要的，那就是现行党政混合下的集权模式很难实现国家在宪法和法律下的统一。所谓政令不畅的问题，不是一句简单的中央权威不足就能够解释得了的；当然也不应该把问题的解决归结到一句简单的加强中央权威。事实上，一个法治国家，各级政府依照宪法和法律都拥有自己的权力，不得随意侵犯剥夺，也就是说，各有各的宪法和法律下的权威，许多地方事务并不是靠加强中央权威来解决，而是地方自身就能够解决的制度和机制。
按照宪政民主原则创新宪法，清晰党政关系，建立纵向和横向的权力分立和制衡机制，形成社会对政府权力的制衡机制，从而确立宪法和法律的权威，这才是长远之计。
如果在这个根子问题不能有制度性的突破，运动式的治理整顿，只不过是给有关部门提供了强化自己权力的机会，可是级别越高、权力越大，并不等于越公正和正确，结果可能是按下葫芦起了瓢。更何况，运动式的常抓不懈，并不具有行政上的可操作性，必然是紧一阵松一阵，也就非常容易形成恶性循环。
提高工作效率，保证政令畅通，也许是集权者令人同情的理由。选择集权固然有利于高效，可也隐藏着危害，而且这种危害比一时的高效要大不知多少倍。
比如大跃进时期，从当时的情况看，政令确实畅通，效率好象挺高，可最后�
