民主的细节-第4章
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君让臣下，臣可以不下众所周知，自从 70 年代尼克松的水门丑闻曝光以来，美国政治生活中的重大丑闻都会被加上“门”字，比如伊朗门、白水门、卡特里娜门、佛利门、普莱姆门……等等。最近，在这个长长的“门”名单里，又多了一“扇”门：律师门。
事情是这样的：2006 年 12 月，美国司法部在白宫的批准下，突然以“工作表现不佳”为由，解雇了8名联邦律师（更确切地说是联邦检察官）。这些律师在震惊愤慨之余，将这事捅到了媒体。从 2007 年 1 月份开始，各大媒体开始积极报道这件事，讨论这次解雇是否合理。3 月份，国会司法委员会开始调查此事，传唤司法部的相关当事人。在媒体和国会越来越气势汹汹的声讨下，司法部策划此次解雇事件的司法部长助理桑普森被迫辞职，同时，要求司法部长冈泽尔辞职的呼声也越来越高。目前，虽然此事仍然在调查当中，但是“律师门”
的说法已经遍及媒体了。
大家可能会奇怪，司法部解雇自己的雇员，怎么会成为丑闻呢？众所周知，在美国的“分立三权”中，联邦行政权这一块是完全由总统统领的，也就是说，“各部委”负责人是总统任命的，不是民选职位。同理，各“部委”内部的工作人员也是由其负责人任免，也不是民选职位。
这也是为什么美国每一个新总统就职，都会带来一次“领导班子”的大更迭：每个总统都会想办法在政府内部安插本党的、甚至本人的亲信，以提高本届政府的行政效率。就司法部来说，里根就任的前两年里，93 个联邦律师里有 89 个被替换，克林顿政府也是 93 个里面替换了 89 个。布什政府最初两年里，也替换了 88 个联邦律师。虽然这个替换有一个参议院批准的程序，但是这个审批针对的这些职位的“任命”，而不是“罢免”――这一点，在 1926 年的“麦尔斯对美国”的最高法院判例中已经做出明确澄清。在这种情况下，冈泽尔解雇本部的9 个律师，怎么会酿成政治风暴呢？
问题在于，很多议员、媒体以及这 8 个律师本人认为，此次大规模解雇不是因为什么“工作表现”――因为在解雇之前，根本就不存在一个“工作表现”的评审程序，而是因为这些律师对布什政府“效忠不够”。甚至有人认为这次解雇是对这些律师的打击报复――报复他们作为检察官起诉民主党员不力，或者起诉共和党成员太卖力。
比如其中最有争议的人物南加州律师莱姆。05 年她曾经积极调查美国近年来最大的腐败案克宁汉姆案，并成功了起诉了共和党议员克宁汉姆。2006 年 5 月，她又将调查之手伸向了国会拨款委员会主席共和党员利维斯。同时，由克宁汉姆案顺藤摸瓜，她又开始调查CIA前高官佛格。就在被解雇的前夕，她还在忙于起诉佛格。莱姆在这个关头被解雇，难怪有人认为这是共和党内部的“清洗运动”，与“工作表现”没有关系。当然司法部还是辩称，这个解雇并不是阻止莱姆起诉佛格，因为就在莱姆被解雇之后，司法部还是起诉了佛格。
其他7个联邦律师的解雇，或多或少也存在这样的争议。比如，新墨西哥州的联邦律师依格里塞斯表示，他之所以被解雇，是因为他没有加快调查民主党人的投票舞弊案；内华达的波根，在被解雇前正在调查内华达共和党州长吉本斯；而东阿肯色州联邦律师克明斯的解雇，据说唯一的理由就是布什总统的顾问洛伍想让他腾出位子，安插他的一个亲信。
鉴于这些争议的存在，双方掐作一团。冈泽尔坚称这次解雇没有任何报复的企图，纯粹基于“工作表现”，而“工作表现是广义而言的，包括政策优先性的安排等等”，同时强调司法部作为行政部门，其职能本来就是“为总统服务”，具有政党性的特点。而批评者则认为，政党利益不应当高于国家利益，虽然联邦律师由政府任命，一旦开始工作，他们应当秉承中立原则。
应当说，在这场辩论中，冈泽尔节节败退。助手辞职，国会听证，本人被传唤，职位岌岌可危。尤其在他声称他并没有深入参与这件事、但是他的助手在国会听证中否证了这一说法之后，连共和党的很多人都开始跟他划清界限。布什虽然原则上表示支持他，也一再要求他“做出更好的解释”。事实上，布什在这场政治斗争中自身难保：他的几个“爱卿”洛伍、玛尔斯等都受到牵连，被国会传唤。
堂堂司法部长，有总统这个靠山，有“麦尔斯对美国”这个判例的前科，有政府大规模更新联邦律师的惯例，竟然不能扳倒几个手下的律师，甚至可能被他们扳倒，可见在美国，即使是部长，权力也非常有限。政党利益不能高于国家利益，政见不能超越公益，是这场斗争成为丑闻的根本原因。
事实上，稍微熟悉一点美国宪政史的人就知道，这场斗争其实并没有什么新意。早在 1867年，也就是中国人见到皇帝还在战战兢兢地下跪的年代，美国就有一位总统因为试图炒一个官员的鱿鱼而差点被国会炒了鱿鱼。那就是美国第一个遭受弹劾的总统安朱？约翰逊。当时约翰逊因为与其战争部长斯坦顿政见不合，试图解雇他。国会声称该解雇违反了当时的“职位期满法案”，对约翰逊启动了弹劾程序。众议院都已经通过了弹劾总统，幸亏参议院以一票之差将约翰逊从“下岗”的边缘给救了回来。
之后总统的官员任免权问题就一直反反复复。1926 年的“麦尔斯对美国”判例中（当时总统威尔逊要解雇一个邮政官员麦尔斯），最高法院判决“职位期满法案”违宪，也就是说，总统有解雇其内阁成员的自由。但是也有法学家说，这并不意味着总统可以随心所欲地解雇官员，因为当人员任免影响了政府为公众提供有效服务时，这本身又是违宪的。1935 年，当罗斯福因为联邦交易委员会主席汉弗瑞不支持新政而解雇他时，汉弗瑞则又把罗斯福政府给告了。
最后法院裁决，由于联邦交易委员会不仅仅涉及行政权力，而且涉及部分的司法权，政府不能自由解雇其官员，罗斯福政府败诉。
看来，据我有限的知识，从 1867 年以来，美国就有三起由官员任免引起的“君臣冲突”。目前这个律师门事件，则很可能成为第四起这样的案例。相比专权国家里“君主”可以威风凛凛地大笔一挥就抹去无数下属的政治生命甚至肉体生命的“潇洒”，在一个三权分立的国家里做一个“君主”，是多么窝囊的一件事：君要臣下，臣就是不下。不但“臣”不下，而且“臣”还可以要“君”下。可见，在这样的国家里，真正的“君主”不是某一个人，而是在各种力量相互制衡不断被激活的宪法。
耳朵上的记号在中国，众所周知，腐败现象层出不穷。大家可能会好奇，美国有没有腐败呢？
当 然 也有 。 这 两 年 闹 得 最 沸 沸 扬 扬 的 两 个 腐 败 案例， 一 个 涉 及 前国 会 议 员RandyCunningham，作为前国会国防拨款委员会成员，他曾经接受一个国防产品承包商 240 万美元的贿赂，并利用他在国会的权力，以“特殊专款”的方式间接给该承包商拨款。另一个案例涉及一个政治游说集团成员 Jack Abramoff，他曾经用免费餐免费票免费旅行等方式大量给国会议员行贿，换取他们给自己的客户多开一些“特殊专款”。
当然，最后 Randy Cunningham 和 Jack Abramoff 都落入了法网。06 年 3 月，RandyCunningham 被判入狱 8 年 4 个月，Jack Abramoff 也被判 5 年 10 个月。共和党 06 年底输掉中期选举，不能说没有这两位共和党员的“功劳”。
然而，客观地说，类似的公然腐败在美国并不常见。拿 Cunningham 的事件来说，涉案资金两百多万美元，就已经成了“现代国会史上最耸人听闻的受贿案”（《华盛顿邮报》语）。
挖掘报道该案的《圣地亚哥联合报》也因此得了 2006 年的普利策奖。至于免费餐免费旅游等等罪行也天天上新闻头条，只能说美国人在腐败方面比较孤陋寡闻而已了。
不过我在这里想讨论的，并不是这种公然的腐败案――因为这在美国并不多见，至少没有成为一个制度性问题。我想讨论的是另一种更模棱两可的“政治腐败”。
细心的读者也许会发现，我上面说的两个案例，都涉及到一个词汇，“特殊专款”，这个词近两年在美国媒体上频频出现，在英文里，叫 earmark，如果直译，就是“耳朵上的记号”。
什么叫 earmark？它一般是指国会议员各自根据其选区或者集团需要，插入预算报告中的“相关项目专款”，比如自己选区需要修一条公路了，就加入交通预算草案中；或者需要某学校需要某种计算机软件了，就加入教育预算草案中等等。一般来说，在审核程序中，它是在预算草案出来后，由议员各自紧急加入的，所以它的透明性、合理性很可疑。比如，在一个非常惊心动魄的案例里，2004 年 11 月 17 日，国会的拨款委员会审核批准了一项“外交行动预算草案”，但是，在接下来的 72 小时里，也就是草案提交整个国会批准之前，各路议员纷纷出马，加入了 11，772 个 earmarks，总额达 160 亿美元。显然国会议员不可能在三天之内阅读分析这些“记号”，该议案还是顺利通过。
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Earmark 算不算腐败呢？一方面，大多数议员在加 earmark 的时候，并没有接受任何贿赂或礼物，所以他的行为并不违法。甚至，从其选区的角度来说，我们选你干什么去了？不就是希望你给我们拉修路费、教育资金吗？所以你给我们争取“特殊专款”，这才是合格的“民意代表”。正是因此，许多议员不但不以加 earmark为耻，反而以此为荣。比如北卡州的一个议员，专门把自己争取到的“特殊专款”做成一张地图，这里是他为当地一个宇航中心争取的两百万，那里是他为了一个地方学校争取到的三百万，显得他“为民请命”不辞辛苦。
但是另一方面，earmark 又是成为议员笼络人心、争取选票的手段。议员可以对真正的公共利益漠不关心，只追逐自己的地区利益或者集团利益，从而使有限的公共资金流到了无足轻重的地方。说白了，用公共资金为自己“搞政绩”，从而拉选民争捐款。比如，最着名的一个案例，阿拉斯加州两个议员极力推动一个两亿两千多万美元的“特殊专款”，要给一个只有50 个人的孤岛造一座桥，这事后来成了笑谈，称其为“哪儿也不到的桥”。
各种调查都表明，earmark 的现象近年来在美国议会中剧增。根据一个叫“公民抵制政府浪费”组织的数据，1995 年国会里只有 1439 起 earmark，到 2005 年，已经窜到了 13997起。
Earmark算不算“腐败”，这实际上涉及到民主的一个核心问题：被选举出来的官员到底代表谁？是仅仅代表那些选举了他的人，还是整个公共利益？如果是公共利益，那么民主的要害不仅仅在其“代表性”，而在于对于公共利益是什么的“理性判断”，但是如果加入这种主观的分析和思考，这种主观性的限度又何在？代议民主制中的“代议”二字又如何保证？局部利益既是公共利益的组成部分，也可能成为它的障碍。当年美国的开国之父们一再担忧的“派系问题”，就是如何把局部利益控制在整体利益之下。
Earmark虽然是美国政治中近些年才猖獗起来的现象，但是没有earmark的形式却有earmark 的实质的“特殊利益”却始终存在。英语中“猪肉桶”这个词（porkbarrel），也是指政治家们争先恐后地瓜分公共资源这个“猪肉桶”，以争取选票或者政治捐款。比如，很多人认为“农业补贴”，就是一块“猪肉”。波士顿地区花了一百四十多亿的一个交通改善项目（俗称“大坑”），也常常被认�
