生态文明视野下的循环经济立法研究-第36章
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琢⒎ǎ�2008年修订的《水污染防治法》将总量控制制度的适用范围扩大到所有的行政区域以外，其他的相关立法在这方面是落后的、不完善的。
其一，《大气污染防治法》不配套。现行《大气污染防治法》第十五条第一款确立的总量控制制度，对防治大气污染发挥了很大作用。但是第十五条第一款所规定的总量控制制度有一项重要的实施前提条件，即实施范围只能是尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区。这就极大地限制了总量控制制度的效力范围。据统计，我国大量的二氧化硫排放导致了酸雨污染，全国三分之一的国土面积受到酸雨影响。2005年监测的696个市县中，有一半以上都出现了酸雨，个别地方酸雨频率达到百分之百，已经到了逢雨必酸的地步。可吸入颗粒物是影响人体健康的主要空气污染物，也是影响我国城市空气质量的首要污染物。2005年，全国可吸入颗粒物劣于二级标准的城市比例为35。8％，全国烟尘排放量达到1182万吨，不仅没有完成“十五”计划削减9％的指标，反而还有所增加；工业粉尘排放量达到911万吨，也没有达到“十五”计划的削减目标。（18）这说明，现行的总量控制制度难以满足形势发展的需要，难以满足人民群众改善环境质量的迫切需要。特别是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定了约束性指标，要求“十一五”期间主要污染物排放总量减少10％。要完成这一约束性指标，就势必要求采取更为严格、更为广泛的总量控制措施，就有必要修改现行《大气污染防治法》，扩大总量控制制度的适用范围。同时，该法没有对新改扩建项目单位的大气污染物排放总量提出进行控制的要求，并且没有相应的“限批”制度加以规制。
其二，《水法》不配套。2002年修订的《水法》也规定了用水的总量控制制度。该法第47条规定：“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。省、自治区、直辖市人民政府有关行业主管部门应当制订本行政区域内行业用水定额，报同级水行政主管部门和质量监督检验行政主管部门审核同意后，由省、自治区、直辖市人民政府公布，并报国务院水行政主管部门和国务院质量监督检验行政主管部门备案。县级以上地方人民政府发展计划主管部门会同同级水行政主管部门，根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定可供本行政区域使用的水量，制订年度用水计划，对本行政区域内的年度用水实行总量控制。”这一规定，对节约水资源发挥了非常重要的作用。但是，与《大气污染防治法》一样，该法也没有对项目建设单位的总量控制义务作出规定，同时也没有规定“限批”措施，其立意没有达到循环经济立法中通过总量调控制度实现“调整产业结构、促进循环经济发展”的高度。
2。完善的建议
（1）增加“限批”制度。
基于“限批”制度在落实总量调控制度方面的重要作用，建议《循环经济促进法》在修订时参照《水污染防治法》的修订经验，增加“限批”制度的原则规定，明确“限批”制度的法律地位。该“限批”，不仅包括对主要污染物超总量的限批，也包括对建设用地、用水超总量的限批。在此基础上，其他相应的立法，包括《大气污染防治法》和《水法》等法律，应当在相应条款中对“限批”制度作出具体规定。
（2）健全责任机制。
必须建立对政府及其相关部门的法律责任机制，以约束其依法行使总量调控权力，依法审批项目建设单位的建设用地、用水和污染物排放要求。（19）
（3）完善配套立法。
应当按照《循环经济促进法》的条款模式，对《大气污染防治法》和《水法》等相关立法中总量控制制度加以完善。
就《水法》而言，其用水总量控制和定额管理制度应予修订。该法第53条规定“新建、扩建、改建建设项目，应当制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产”。应当增加用水总量控制指标的要求。建议调整为：“新建、改建、扩建建设项目，应当符合本行政区域用水总量控制指标的要求，制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。”
就《大气污染防治法》而言，其总量控制制度的完善应从以下几个方面着手：
第一，应当明确在全国范围内建立重点大气污染物的总量控制制度。理由在于：《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《节能减排综合性工作方案》等文件均对此作出了明确规定；只有实行全面的总量控制制度才能真正改善环境质量，完成减排任务。
第二，应当明确层层分解总量削减或控制指标。其理由在于：总量削减指标或者总量控制指标只有落实到具体的排污单位，才能将国家减排要求内化为企业自发的行动，也只有落实到具体的排污单位才能在此基础上建立起排污许可制度和排污交易制度。2007年11月国务院批转的《主要污染物总量减排考核办法》和《主要污染物总量减排统计办法》，对二氧化硫这一重点大气污染物总量削减指标和控制指标的分解、监测和考核以及统计办法，分别作出了具体规定。因此，此次修改有必要对总量削减指标和控制指标的分解作出明确要求，为大气污染物减排实践提供法律依据。
第三，应当作出“授权省级人民政府在国家规定的全国重点大气污染物之外，另行确定本地区重点污染物，实施总量控制”的规定。其理由在于：各个地方大气污染物扩散条件及其排放状况不同，地方政府需要根据本地区大气污染的实际状况，对本地区有严重环境影响的大气污染物，在国家规定的全国重点大气污染物之外，有针对性地另行确定本地区范围的重点大气污染物，实施总量控制。
第四，应当规定对未完成主要大气污染物排放总量削减指标或者超过总量控制指标的地区实行“区域限批”。主要理由在于：实施重点大气污染物总量控制的一个重要手段是控制建设项目新增重点大气污染物排放，特别是对未完成主要大气污染物排放总量削减指标或者已经超过控制指标的区域，通过严格控制新增重点大气污染物的建设项目，才能达到有效削减和控制该区域重点大气污染物排放的目的。对此，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《节能减排综合性工作方案》等国家文件也作了明确规定。因此，有必要在此新增“区域限批”的规定。
通过以上四个方面的修订，完善总量调控制度，提升该制度在整个循环经济法律体系中的制度整合功能，从而更好地发挥其实践效能。
（三）循环经济评价指标体系和考核制度
循环经济评价指标体系和考核制度存在的不足主要体现在：其一，只有对地方政府的考核，没有将中央政府即国务院作为考核对象之一；其二，考核方式比较单一，不能对地方政府发展循环经济的举措形成更有力的推动；其三，该制度只有对政府及其负责人的考核，没有对企业和工业园区的考核要求，从而使得循环经济发展的落实缺乏最基层的力量，因为企业和工业园区是发展循环经济的主体，对政府发展循环经济的考核措施归根结底要落实到企业和工业园区的措施上，因此对政府考核制度的贯彻要以政府对企业和工业园区的考核为基础；其四，考核的效力缺乏明确规定，考核结果对被考核对象缺乏有效的约束力。
对此，建议从以下几个方面加以完善：一是增加对国务院发展循环经济的考核要求，具体可以由全国人民代表大会及其常务委员会进行考核，通过审议国务院政府工作报告的方式进行。二是增加对政府发展循环经济的考核方式。根据现行的政治体制，政府向人民代表大会负责，因此政府就循环经济发展向上一级政府报告外，还应当向同级人民代表大会报告循环经济发展的进度，接受人民代表大会及其常务委员会的监督。因此，可以增加规定：国务院和县级以上地方人民政府向同级人民代表大会报告政府工作时，应当同时报告循环经济发展工作。这一做法已经在一些地方有了实践经验，（20）值得推广。三是增加对企业和工业园区的考核规定，建议作这样的规定：县级以上人民政府有关主管部门应当依据循环经济发展评价指标体系，对企业和工业园区发展循环经济的状况进行评价和考核，并制定有关的处罚和奖励措施。四是明确考核的效力。考虑到立法的原则性，国家组织人事部门应当制定配套规范，对考核的效力作出明确规定，建议将承担相应的行政责任作为考核的效力，以有效促使政府负责人发展循环经济。
（四）其他基本制度
从生态文明对制度内容的科学性和制度形式的完整性、配套性的要求来看，除了上述三项基本制度存在比较突出的问题外，其他三项基本制度也各自存在一定的问题，需要通过后续修订或配套立法予以完善。
从立法有关以生产者为主的责任延伸制度来看，该制度对生产者和其他主体所要求的责任主要是回收利用责任。显然，这一责任范围是非常狭隘的。我们建议，对生产者的责任要求，除了回收利用责任以外，还应当增加原材料绿色采购和产品环境信息披露或标识方面的责任。比如，生产者应当提供关于产品环境性能的信息，以及该产品如何以环境可接受的方式再利用或资源化的信息，（21）并将这些信息在产品包装或说明书中予以明确。只有这样，才能更全面地反映生产者对于产品从源头到末端的全过程责任。
对于重点企业监督管理制度而言，目前《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》和《节约能源法》的规定都是非常原则性的，针对性和可操作性不强。为此，在能源节约领域，作为能源节约基本法的《节约能源法》，应当对重点能耗单位的节能监督管理作出更加详细具体的规定；同时，还应当完善相关的配套立法，在《煤炭法》、《电力法》和将来的石油天然气立法以及能源基本法等能源立法中新增或补充有关重点能耗单位节能监督管理的规定。在节水领域，2002年修订的《水法》和1988年建设部制定的《城市节约用水管理规定》都已经不能满足节约用水的要求，所以建议国务院制定专门的节约用水条例，对重点用水单位的节水问题作出更加明确的规定。
而对于循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度而言，该制度目前也是处于原则规定阶段，标准体系尚不健全，资源消耗标识制度也很不完善。建议国家标准化管理部门会同环境保护等相关部门尽早组织有关力量，逐步健全完善循环经济标准体系和资源消耗标识制度，为环保产品的研发设计提供良好的政策环境，从而促进环保产品对于其他产品的更新代替。
总之，循环经济基本制度的完善，不仅有赖于《循环经济促进法》对相关条款的修订，更有赖于资源、能源、环境保护、废物综合利用等领域的其他专门立法和各有关部门以及地方政府的配套立法的跟进完善。也只有这样，才能更充分更有效地发挥基本制度在促进循环经济发展中的基础性作用。
第三节 我国循环经济专项制度的现状与完善
一、循环经济专项制度的基本状况
专项制度是调整、规范和适用于循环经济的某个方面或者次要方面社会关系的法律制度。与基本制度相比，专项制度调整范围较为狭窄、适用领域较为单一、作用对象较为有限。
以《循环经济促进法》为例，该法第三章“减量化”和第四章“再利用和资源化”规定了一系列仅分别适用于减量化活动和再利用资源化活动的专项制度。
其中，体现减量化要求的具体专项制度包括：鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品的名录制度；工艺、设备、产品及包装物的生态设计制度；工业节水和海水利用制度；企业节油制度；矿产资源节约和共生、伴生矿的利用与保护制度；建筑领域资源节约制度；农业领域资源节约制度；国家机关及其他组织的资源节约和建筑物维护管理制度；餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业资源节
