生态文明视野下的循环经济立法研究-第31章

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　　6。与废物回收和循环利用方面立法的不协调

　　对废物管理（包括回收、再利用与处理处置系统）的法律、法规和政策，除了来自环境保护领域的《固体废物污染环境防治法》等法律外，另外一个重要的领域便是我国有关资源综合利用的法律法规或政策。根据国务院＇1996＇36号文件的规定，资源综合利用包括：在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用；对生产过程中产生的废渣、废气、废水、余热、余压等进行回收和合理利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。这方面的立法主要包括《包装物回收利用管理办法》、《资源综合利用目录》、《国家鼓励发展的资源节约综合利用和环境保护技术目录》、《粉煤灰综合利用管理办法》、《煤矸石综合利用管理办法》、《再生资源回收管理办法》、《报废汽车回收管理办法》等。

　　虽然目前我国现行有关废物回收和资源综合利用的法规政策不少，但是立法层次较低，大多还停留于政策的规范性文件层面，还没有形成统一的资源综合回收利用法律。有关资源综合利用的调控要求，多采取行政规章或行政手段进行。资源综合利用的立法层次不高，不仅严重影响了我国资源综合回收利用活动和产业的发展，也造成了资源综合利用法规实施的有效性不足。此外，不同部门出台的规章、政策或文件也存在一定的冲突，从而在一定程度上制约和阻碍了循环经济立法的协调性、统一性及其有效实施，最终影响循环经济的发展。

　　第二节　完善循环经济法律体系的建议

　　一、完善循环经济法律体系的指导思想

　　完善循环经济法律体系，必须坚持以下指导思想。

　　1。以科学发展观和生态文明理念为指导思想

　　在党的十七大报告中，胡锦涛同志深刻阐述了科学发展观的科学内涵，即：科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。（13）胡锦涛同志在该报告中还提出“建设生态文明”的要求，并指出，“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。他在报告中同时强调，不仅要使“生态文明观念在全社会牢固树立”，而且要使我们国家和整个经济社会走上“生态良好的文明发展道路”，成为“生态环境良好的国家”，“使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展”。

　　解读党的十七大报告，可以得出，科学发展观和生态文明理念都要求人们形成人与自然和谐发展的整体价值观和和谐方法论。科学发展观既把我国经济社会发展置于整个世界经济社会发展整体中的同时，也把我国的经济社会发展看成一个整体，用整体的观点去看待生态环境和经济社会发展各个要素之间的相互关系和发展，用整体的观点去认识评价我国的社会发展和进步。生态文明理念则认为：人来自于自然，又依赖于自然，因而人的一切活动都要充分尊重自然规律。这种价值观能够从全局出发，在不破坏生态系统恢复力的前提下有效地满足人类各方面的需求，使整个生态系统始终保持有序、平衡、和谐发展。

　　科学发展观不仅是对马克思主义协调发展理论的继承，同时也是解决当前我国发展中所面临的各方面问题的主要方法和途径。科学发展的思想，更加体现了生态文明建设在社会永续发展中的重要作用和意义，使科学发展观更具前瞻性和社会进步意义。因此有学者认为，发展观的生态化转向，对经济发展模式转变、循环经济的发展和生态文明的建设具有重要的指导意义。（14）

　　科学发展观和生态文明理念均强调协调人与自然和谐共存，促进经济社会与资源环境和谐发展。而这正与循环经济的理念和价值不谋而合。正是在这个意义上，我们认为，完善我国循环经济法律体系，必须以科学发展观和生态文明理念为指导，构建全面、系统、和谐的循环经济法律体系。

　　2。坚持生态法学方法论，构建科学的循环经济法律体系

　　坚持以生态文明理念为指导，必然要求以生态法学方法论为根本方法，来构建科学的循环经济法律体系。

　　在环境法领域，生态法学方法论主张以生态文明理念来指导我国的环境法治建设，使环境资源法律成为建设和谐社会、生态文明社会、环境友好型社会、资源节约型社会和循环经济型社会等“五型社会”的法律保障。生态法学方法论贯彻生态本位观、生态整体主义观、综合生态系统观、生态基础制约或环境承载力有限观、人与自然和谐相处观，承认动植物、江河湖海等生态系统的内在价值，坚持经济、社会和生态的协调和可持续发展原则。生态法学方法论不仅是一种法学理论，也是环境资源法律所认可的环境法治建设的指导思想与原则。（15）当然也是循环经济法律体系构建的指导原则。

　　生态法学方法论坚持生态文明观的主要表现是重视和贯彻生态系统方法和综合生态系统管理。按照生态法学方法论的要求，环境资源法应以维护生态系统结构的合理性、功能的良好性和生态过程的完整性为目标，对生态系统的诸要素采用系统的观点进行统筹管理，从单要素管理向多要素综合管理转变，从行政区域向流域的系统管理转变，从对自然生态的统治和“善政”向“治理”和“良治”转变；应该实现对生命系统与非生命系统的统一管理，将人类活动纳入生态系统的协调管理，综合管理土地、水、大气和生物资源，公平促进其保护与可持续利用。（16）与此相适应，生态方法论必然要求在循环经济法律体系的构建上突破原有的不符合生态方法要求的法律体系，建立科学的法律体系。具体体现在两个方面：

　　一是破除单纯“行政管理”型法律体系，突出“促进”型和参与式的法律体系，建立以法律、经济和技术手段为主、必要的行政手段为辅的循环经济法律制度体系，充分发挥社会各主体在循环经济发展方面的积极性、主动性和创造性。

　　二是破除部门立法和利益分割为主要程序特征的体系构建，采取协调的、科学的方法来管理循环经济，衡量、协调和分配不同主体的不同利益，理顺循环经济管理体制，科学配置各部门的管理职责，增强和促进循环经济管理体制的综合性、协调性和整体性。

　　总之，在循环经济法律体系构建方面，应以生态系统方法为指导，采取整体的、系统的、协调的、综合的方法来审视、谋划和构建科学的循环经济法律体系。

　　3。坚持立足生态国情，构建中国特色的循环经济法律体系

　　世界各国的地理条件、环境、资源、人口、文化等因素各具特点，为了有效地保护其环境和资源，各国必须建立与其自身特点、独特需求相适应的法律制度。我国是一个正处于发展中的大国，地区之间发展很不平衡，自然条件千差万别。环境污染和生态破坏问题非常复杂。不同的地区、不同的行业、不同的领域，环境问题的表现形式各不相同，相应的对策措施也各不相同。另外，我国有自己独特的政治体制和法律制度。因此，我国的循环经济立法必须坚持从实际出发、从我国的生态国情出发、有计划地循序渐进、突出重点兼顾一般等原则，逐步建立起有中国特色的完备的循环经济法律体系。立足生态国情构建循环经济法律体系，这也是生态文明理念对循环经济立法的基本要求。

　　二、生态文明理念指导下纵向体系的完善

　　健全和完善循环经济法律体系，从纵向的效力等级看，要建立和健全由宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章、标准和规范性文件所组成的循环经济法律体系。具体来说如下。

　　1。在宪法中增加发展循环经济的条款

　　发展循环经济是落实科学发展观和建设生态文明的重要举措，是建设资源节约型、环境友好型社会的重要途径，是从根本上突破资源能源瓶颈、缓解环境压力和维护环境安全，最终实现我国经济社会稳定、高效和可持续发展的重要保证。为了体现和保障发展循环经济在国家经济社会生活中的重大战略地位，宪法中应当明确增加发展循环经济的条款。（17）一旦宪法中确立发展循环经济的法律条款，将为我国循环经济的发展和循环经济法治建设提供更加强大的政治支撑和法治保障。

　　2。建立和完善相关配套法规

　　由于我国的国情和立法特点所决定，无论是《清洁生产促进法》还是《循环经济促进法》等法律，均具有原则性特点，可操作性不强。因此，加强配套立法成为落实基本立法中规定的各项制度、措施的重要途径。

　　在循环经济配套立法方面，首先要加强资源的节约使用和综合利用以及环境保护方面的立法。要抓紧制定节约用水、节约用地、节约原材料、资源综合回收利用、节约能源等方面的专门法规。还要抓紧制定《农村环境保护条例》、《畜禽养殖污染防治条例》、《排污许可证管理条例》、《饮用水水源保护区污染防治条例》、《生态功能保护区建设与管理条例》等行政法规，制定发展生态农业、保护生物多样性、促进绿色消费等领域的法规。通过这些立法，缓解我国目前工业化中期能耗物耗过高、资源能源浪费严重、环境污染形势日趋严峻的压力。

　　另外，在行业方面，比如垃圾处理、建筑、食品、化学品、家电、服务行业等领域，在宏观政策方面，发展循环经济需要的财政、税收、金融、贸易、科技、产业投资、教育培训等方面的支持，均需要制定相应的规章或规范性文件加以保障和落实。

　　3。制定相关标准规范

　　标准规范是循环经济法律体系的重要组成部分。加快相关标准规范的制定，是完善循环经济法律体系的重要工作。国务院有关部门要加快制定高耗能、高耗水行业的市场准入标准，出台环保绩效考核评价标准、生态设计标准等，完善主要用能设备能效标准和重点用水行业取水定额标准，组织修订主要耗能行业节能设计规范，制订重点行业清洁生产评价指标体系，建立强制性产品能效、环保绩效标识制度。（18）通过上述标准规范的制定和实施，从而有助于保障资源节约、污染预防、废弃物减量化措施的贯彻实施。

　　4。加强地方立法

　　我国是一个人口众多、幅员辽阔的国家，各地发展水平很不平衡。法律公布后，各个地方根据法律的原则性规定制定相应的实施条例或者实施细则是十分必要的。加强地方立法，必须在国家立法的框架内，结合本地区的特色和实际情况，制定促进循环经济发展的地方性法规或者政府规章。要抓紧制定适合地方需要、具有可操作性、配套国家循环经济立法的地方性法规规章和政策标准。对于现行国家级循环经济立法空白的区域，地方立法可以出台法规或者规章，填补国家立法的空白，并对立法的实施效果及时进行评估，以促进本地循环经济立法的完善，同时也为国家循环经济立法完善提供有益的地方经验。

　　5。加快其他法律的“生态化”

　　促进循环经济发展，不仅要制定完善的环境资源法律法规规章和政策标准，而且要在其他法律中充分体现促进循环经济发展的要求，加快其他法律的“生态化”。从一定意义上讲，环境资源法律体系之外的法律，对促进循环经济发展所起的作用更为关键。因此，在制定完善有关的民事、财政、金融、税收、对外贸易等法律法规时，也要考虑从法律措施上支持循环经济发展的问题，以便更有效地引导我国经济增长方式的转变和经济增长质量的提升。

　　三、生态文明理念指导下横向体系的完善

　　1。总体思路

　　从横向领域看，循环经济法律体系需要完善四个方面的立法：一是综合性的龙头法，如《循环经济促进法》，以全面规范从资源输入到废物排放的全过程；二是输入端的立法，如《矿产资源法》等，以解决自然资源的破坏性、浪费性开采问题，其核心要求是合理开采；三是转化环节的立法，如《清洁生产促进法》等，以规范产品生产、加工、流通和消费等各类行为，其核心要求是生态设计以及节约利用和高效利用；四是输出端的立法，如制定《废弃物回收利用法》等，以规范废物的回收、拆解、加工等行为，其核心要求是循环利用和无害利用。（19）该思